政府事權(quán)視角下的城市更新治理路徑
——基于濟南市三個案例的比較研究
蘆爽 濟南市規(guī)劃設(shè)計研究院起步區(qū)分院、王雨 天津大學(xué)建筑學(xué)院、曾鵬 天津大學(xué)建筑學(xué)院

摘要：2021年城市更新首次被寫入“兩會”報告，各地方政府的城市更新治理行動即將全面展開。在過去的10年里，城市更新已成為我國各地政府的一項重要公共政策。理解地方政府在城市更新工作中的地位、角色與作用，對于提升城市更新治理工作的有效性具有十分重要的意義。文章引入權(quán)變理論，基于政府事權(quán)視角構(gòu)建解釋維度、組織維度、實施維度三維一體的的城市更新治理理論框架；并基于濟南三個典型案例進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)不同政府治理行為在城市更新現(xiàn)實運作中呈現(xiàn)多種治理模式，并且會根據(jù)現(xiàn)實需求與空間博弈進(jìn)行平衡與調(diào)試，形成一種適應(yīng)性的城市更新治理路徑，以保證城市存量空間的有效治理；最后提出相應(yīng)建議，以期為下一階段城市更新治理工作提供有益借鑒。
關(guān)鍵詞：城市更新、權(quán)變理論、空間秩序、治理模式、適應(yīng)性治理路徑
1前言
       隨著“十四五”政策的出臺落地，城市更新日漸成為熱門話題，各地政府、投資平臺、地產(chǎn)企業(yè)等都在試圖參與城市更新項目。過去十年是我國城市更新的探索階段，該過程中暴露出許多城市更新治理的困境與桎梏，尤其體現(xiàn)為政府在復(fù)雜利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的角色失范與職能失調(diào)。及時認(rèn)識并有效解決這些問題，將對下一階段城市更新工作的梳理展開具有重要意義。
       前期城市更新治理工作的困境首先表現(xiàn)為各地政府在利益網(wǎng)絡(luò)中的角色定位以及權(quán)力介入尺度的模糊。由于城市更新涉及多個部門及復(fù)雜利益主體，政府的談判成本、協(xié)調(diào)成本、時間成本巨大，而如何平衡各方利益，以及在這個過程中政府扮演著怎樣的角色，是既往城市更新最大的盲點。在既有大量城市更新實踐中，由于制度上的不完善及操作上的不規(guī)范，許多政商關(guān)系的不清明導(dǎo)致后續(xù)產(chǎn)生了一系列危及空間正義的問題；也有拆遷者與開發(fā)商等利益主體組成另一種潛在的增長聯(lián)盟，對政府進(jìn)行反噬和施壓，以謀求更高的容積率和更優(yōu)惠的開發(fā)條件，導(dǎo)致公共利益不斷被蠶食。而為促進(jìn)城市更新投資主體的積極性，許多政府在更新改造中對開發(fā)商過于放權(quán)，形成“積極不干預(yù)”的政府缺位局面，導(dǎo)致城市空間失序、更新成本攀升。因此在城市更新前期，政府與其他主體的關(guān)系、以及政府權(quán)力邊界一直處于不斷試錯的狀態(tài)中。
       其次，政府行政系統(tǒng)內(nèi)部在城市更新治理中的職能分化與角色細(xì)化日益凸顯，逐漸反映出市政府權(quán)力下放和基層治理的種種困境等問題。我國城市更新往往表現(xiàn)為以市級統(tǒng)籌、區(qū)級主導(dǎo)；就區(qū)政府而言，作為許多地區(qū)更新的第一責(zé)任主體，對地區(qū)更新長期規(guī)劃的缺位導(dǎo)致許多開發(fā)項目征地矛盾突出，從而導(dǎo)致參與更新改造的合作企業(yè)被拖進(jìn)無盡的拉鋸戰(zhàn)中；而以街道辦和社區(qū)為代表的基層政府，作為國家政權(quán)在基層社會施行的代理人，并且本身承擔(dān)本轄區(qū)經(jīng)濟建設(shè)、資源配置、社會治理等方面的職能，因“守土有責(zé)”常被推到城市更新一線，成為民眾利益訴求的最直接對象，呈現(xiàn)出明顯的被動式治理特征，治理手段淪為純粹策略性的工具選擇，面對愈發(fā)復(fù)雜的基層矛盾則陷入封閉式治理狀態(tài)。
       最后，城市更新本身具有公共利益的內(nèi)在屬性，保障公共利益的實現(xiàn)和公共產(chǎn)品的供應(yīng)是政府的職能；但是公共利益落地和持續(xù)運營是城市政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。前一階段城市更新項目多集中于老舊社區(qū)、舊廠房等可見收益的領(lǐng)域，鮮有對開敞空間等公益性項目的涉足。對于公園綠地、生態(tài)敏感區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)等需要由政府實施的公共利益開發(fā)項目，難以支付高標(biāo)準(zhǔn)的拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實施困難。在下一階段城市更新治理中，政府角色應(yīng)從城市開發(fā)的直接推動者，變?yōu)槌鞘协h(huán)境的改造者與公共服務(wù)的提供者。
       總之，未來城市更新中政府發(fā)揮的作用會更加凸顯。城市更新既有經(jīng)驗已充分暴露市場運作的弊端和公眾參與的局限，近期各地涌現(xiàn)的更新單元制度、片區(qū)統(tǒng)籌做法反映出各地政府強化規(guī)劃調(diào)控與主動引導(dǎo)的趨勢。本文基于新階段城市更新工作的任務(wù)和使命，重新思考政府視角下的城市更新治理路徑，嘗試解析更新改造中政府治理的異同、基本規(guī)律及影響因素，并提出相關(guān)建議，以期為城市更新改造提供有益借鑒。
2城市更新治理研究綜述
       學(xué)者們對于城市更新主體結(jié)構(gòu)及相應(yīng)主體網(wǎng)絡(luò)模式和組織關(guān)系展開了許多有益探討。申建林等人認(rèn)為，治理過程中各方主體的界限與責(zé)任具有非固定化和模糊性特征，這種非結(jié)構(gòu)化和不確定性的多元合作互動是治理區(qū)別于傳統(tǒng)管理之處，也是構(gòu)成治理最明確的內(nèi)涵。網(wǎng)絡(luò)理論作為城市治理的關(guān)鍵理論組織方法，倡導(dǎo)政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。Gross根據(jù)主體之間關(guān)系的穩(wěn)定程度將協(xié)作模式劃分為臨時協(xié)作的項目伙伴關(guān)系（project partnerships）、以部門利益為基礎(chǔ)的部門網(wǎng)絡(luò)關(guān)系（sector networks）以及跨部門協(xié)作的制度化合作關(guān)系（institutionalized collaboratives），并指出制度化合作關(guān)系最為正式和持久。Kim對基層驅(qū)動和政府驅(qū)動這兩種不同的規(guī)劃協(xié)作治理形式進(jìn)行比較研究，表明政府驅(qū)動模式下，社區(qū)治理是否真的發(fā)揮了反映更廣泛公民利益的民主空間的作用，這個問題仍然沒有得到解決；基層驅(qū)動模式下，非正式互動關(guān)系明顯缺乏堅實的程序規(guī)則，從而引發(fā)了不對稱溝通以及有限關(guān)系問題，特別是與地方政府的關(guān)系不發(fā)達(dá)，給獲得大量資金、行政審批和技術(shù)顧問帶來了困難。而CHOI認(rèn)為在協(xié)同治理過程中，那些擁有更多資源、信息、話語合法性或聲望的人將有更大的能力將協(xié)同進(jìn)程引導(dǎo)至有利于他們利益的方向。
       關(guān)于中國語境下地方政府在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的具體角色定位，國內(nèi)外學(xué)者也有著相對成熟的研究成果。Mu從中西方差異視角，指出在中國語境下的“元治理”有別于西方發(fā)達(dá)國家自下而上的合作機制，并進(jìn)一步將元治理細(xì)分為縱向元治理和橫向元治理，指出縱向元治理通常發(fā)生在協(xié)作的初始階段，有助于推動局面從缺乏協(xié)調(diào)向具備協(xié)調(diào)水平轉(zhuǎn)變。申建林進(jìn)一步指出，“元治理”是針對治理的治理；中國本身就是一個政府主導(dǎo)型社會，簡單的政府放權(quán)可能會導(dǎo)致混亂和無序，政府不需要事無巨細(xì)一一親手管理，而是要跳出具體事務(wù)，更多地發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)和溝通的功能，體現(xiàn)現(xiàn)代國家能力。沈娉等學(xué)者則提出在主體構(gòu)成上納入“后續(xù)管理主體”維度，從營造主體和后續(xù)管理主體兩個維度共同出發(fā)，界定了公共空間微更新的四種典型模式。張帆通過對上海城市更新中相關(guān)主體的理念和角色轉(zhuǎn)變的探討，認(rèn)為政府職能應(yīng)從“多頭管理”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變，企業(yè)責(zé)任應(yīng)從“單求盈利”向“兼顧公益”轉(zhuǎn)變，社會公眾應(yīng)從“表達(dá)訴求”向“深度參與”轉(zhuǎn)變，專業(yè)群體應(yīng)從“技術(shù)理性”向“多元定位”轉(zhuǎn)變。馮燦芳通過引入“法團(tuán)主義”理論，在“政府主導(dǎo)”和“市場主導(dǎo)”兩種相互競爭的觀點之間提出“嵌入性”治理模式，指出地方政府可通過有效吸納新型市場和社會力量參與城市治理，維護(hù)地方政府的權(quán)威性與韌性。吳凱晴則從優(yōu)化政企關(guān)系思路入手，認(rèn)為應(yīng)瓦解政府與市場以容積率為基礎(chǔ)的強勢利益同盟，代之以“政企合作運營”模式，以達(dá)到弱化政企角色、助推居民角色成長的目的。而隨著我國城市更新治理深入到社區(qū)，袁媛構(gòu)建了由第三方參與的幾種社區(qū)規(guī)劃協(xié)作模式，包括基于多元力量的監(jiān)督組織、基于“社區(qū)—企業(yè)”共建的自治組織以及基于鄉(xiāng)賢能人的權(quán)威組織。
       綜上，學(xué)者們對城市更新治理的主體及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了深入的探討，然而多從“人”的利益分配視角出發(fā)展開討論，缺少人的行為機制與環(huán)境要素變化之間的關(guān)聯(lián)研究和系統(tǒng)討論，也因此更缺少政府的行為機制與環(huán)境變化以及后續(xù)治理過程之間的邏輯探析。這也在一定程度上解釋了為何那些符合一定協(xié)同規(guī)劃理論適用條件的城市更新項目，仍然不斷出現(xiàn)多輪修改、成本失控等現(xiàn)象，表現(xiàn)出較差的環(huán)境適應(yīng)性和較低的發(fā)展持續(xù)性。因此在政府與城市更新治理的研究中納入環(huán)境變量，對于提高城市精治具有重要意義；基于此，本文嘗試引入權(quán)變理論，基于“環(huán)境變化—政府主體—網(wǎng)絡(luò)組織”之間的互動情境探討政府在城市更新治理中的角色定位、組織能力及空間生產(chǎn)的適應(yīng)性調(diào)整，以期為提升城市更新治理有效性提供理論支撐。
3適應(yīng)性城市更新治理理論框架
       權(quán)變理論是管理學(xué)的經(jīng)典理論，權(quán)變原則要求把環(huán)境對管理的作用具體化，認(rèn)為有效的領(lǐng)導(dǎo)力措施是隨機的，隨著時間、地點、空間、環(huán)境變化而變化。二十世紀(jì)七十年代權(quán)變理論在美國興起，當(dāng)時的美國社會、經(jīng)濟、政治動蕩不安，導(dǎo)致企業(yè)所處的環(huán)境充滿不確定性。之前既有的管理理論大多都在追求普遍適用的固定模式，而這些管理理論在解決組織面臨瞬息萬變的外部環(huán)境時卻顯得無能為力。因此，企業(yè)不再相信管理會有一種最好的行事方式，而是必須隨機制宜地處理管理問題，于是形成一種管理取決于所處環(huán)境狀況的理論，即權(quán)變理論，所謂“權(quán)變”即權(quán)宜應(yīng)變。
       權(quán)變理論指出管理的作用機制為：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者及其環(huán)境因素這三個要素相互作用的動態(tài)過程；領(lǐng)導(dǎo)力有效性是這三個要素之間的函數(shù)，即：領(lǐng)導(dǎo)有效性=f(領(lǐng)導(dǎo)者，被領(lǐng)導(dǎo)者，環(huán)境)。例如，經(jīng)濟衰退時期，企業(yè)面對供過于求的市場，采用集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)更適于達(dá)到組織目標(biāo)；而在經(jīng)濟繁榮時期，企業(yè)面臨供不應(yīng)求的市場，則采用分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)才能更好響應(yīng)市場需求。
       基于這一權(quán)變理論的核心思想，本文結(jié)合中國情境下政府治理的需求和特征，構(gòu)建政府治理視角下的適應(yīng)性城市更新治理解釋邏輯框架：適應(yīng)性治理依次包括解讀維度、組織維度和實施維度（圖1），解讀維度指政府主體對空間變遷進(jìn)行解讀，針對相關(guān)性刺激生成響應(yīng)策略的過程；組織維度指政府主體在策略導(dǎo)向下結(jié)合各主體的關(guān)系進(jìn)行差異化組織，以充分考慮各方利益或發(fā)揮各方主體資源，并形成相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；實施維度指網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下的各主體基于與政府主體的協(xié)同進(jìn)行空間再生產(chǎn)，從而實現(xiàn)空間變遷?？臻g變遷、主體響應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這三個要素組成相互依賴的一個邏輯閉環(huán)，這個過程中政府角色和職能的變化貫穿始終，其對城市更新治理的轉(zhuǎn)變與調(diào)整可能出現(xiàn)在任何一個維度上，通過不斷循環(huán)迭代直至實現(xiàn)理想的城市更新目標(biāo)。

圖1 適應(yīng)性城市更新治理路徑框架

4基于多案例比較的城市更新治理路徑分析
       本文基于權(quán)變理論，選擇濟南三個典型的城市更新案例展開政府視角下城市更新治理路徑的比較——濟南泉水浴場空間營造、濟南鳳凰山路街道整治、濟南芙蓉街路網(wǎng)修補（圖2）。為使研究對象具備較為統(tǒng)一的特征，選取更新改造的對象均為開放空間的微改造，分別為市民健身場地、城市街道空間、歷史商業(yè)街區(qū)步行通道。為更系統(tǒng)地探析政府行為的具體表現(xiàn)，分別選擇市政府、區(qū)政府、街道辦事處三個層級政府部門的治理行為展開觀察，其中泉水浴場更新治理由市政府主導(dǎo)、鳳凰山路更新治理為區(qū)政府介入、芙蓉街更新治理由街道辦負(fù)責(zé)；三個案例呈現(xiàn)出不同的城市更新治理路徑（圖2）。
4.1案例1：公民意識的覺醒—濟南泉水浴場建設(shè)

圖3 泉水浴場改造前實景圖（體育局用地）

圖4 泉水浴場改造后實景圖

4.1.1解讀維度
       泉水浴場是供市民游泳的公益性體育場所，用地面積約1500㎡，由游泳池和配套用房組成，其前身是濟南市體育局用地，在2010年因納入濟南市泉水景觀游覽帶項目而得以開發(fā)建成（圖3、4）。泉水浴場的概念其實由來已久，由于產(chǎn)權(quán)阻力較大，作為責(zé)任主體的屬地公園管理處無力安排泉水浴場的選址，該設(shè)想便一直懸而未置。
       舉辦全運會為重啟泉水浴場選址帶來重要機遇，濟南市在全運會籌備期間對護(hù)城河全線貫通的基礎(chǔ)上，決意進(jìn)一步將其打造為國內(nèi)獨一無二的“泉水景觀游覽帶”品牌，引起社會各界廣泛關(guān)注，從而刺激了市政府啟動泉水浴場選址。在全運會余熱疊加兩會召開熱度的背景下，基于園林局、市民、媒體、政協(xié)委員及專家等多方主體的積極反應(yīng)和綜合建議，市政府通過征收體育局用地的方式強勢推動了泉水浴場理念的落地，決意將其打造為泉水景觀游覽帶的重要文化景觀節(jié)點。
       同時，市民作為空間利益主體之一，面對泉水浴場建設(shè)的契機，基于老城區(qū)體育運動場所匱乏的現(xiàn)實，提出泉水浴場供市民使用的訴求，從泉水浴場使用權(quán)的角度對市政府的空間響應(yīng)做出重要補充。這種補充式響應(yīng)卻在形態(tài)設(shè)計方案及后期運行階段均間接導(dǎo)致了泉水浴場空間形態(tài)的重塑?？臻g變遷引發(fā)的這種雙重主體響應(yīng)，共同塑造了泉水浴場的最終空間形態(tài)（圖5）。
4.1.2組織維度
       作為泉水景觀游覽帶工程項目的一個節(jié)點，泉水浴場建設(shè)應(yīng)由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但社會公示引發(fā)的市民主體的介入，造成了原有網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)的變遷：
       在泉水游覽帶建設(shè)工程框架內(nèi)，圍繞泉水浴場節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為市政府主導(dǎo)下的內(nèi)部科層關(guān)系，包括各局室、區(qū)政府、街道辦等政府序列。該內(nèi)部科層關(guān)系起到將泉水浴場納入游覽帶項目并解決用地產(chǎn)權(quán)問題的決定性作用，并致力于提升景觀環(huán)境質(zhì)量、服務(wù)于泉水游覽景觀帶品牌這一目標(biāo)，但并未涉及泉水浴場使用權(quán)問題。市民在泉水浴場項目開展期間，有效推動領(lǐng)導(dǎo)小組在關(guān)注其景觀形態(tài)之余明確其使用權(quán)歸屬這一決策。在該組織維度下，泉水浴場在泉水景觀游覽帶的景觀定位及風(fēng)貌協(xié)調(diào)，是該政府主體首要關(guān)注的內(nèi)容，使用權(quán)則是主體響應(yīng)以外的重要補充內(nèi)容。
       伴隨著泉水景觀游覽帶項目臨近收尾，原科層制網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐漸解體，而泉水浴場后續(xù)使用的具體問題愈發(fā)凸顯，于是催生了園林局與市民之間的政群服務(wù)關(guān)系。泉水浴場所在泉水景觀游覽帶隸屬于園林局管轄范圍，因此后續(xù)泉水浴場的責(zé)任主體由市政府下沉為園林局；泉水浴場的關(guān)注焦點也由選址和建設(shè)，變?yōu)楣芾砗瓦\營，因此在園林局與市民之間形成了簡單而緊密的責(zé)任關(guān)系。在這個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下，市民使用泉水浴場的管理問題，在反復(fù)協(xié)調(diào)中逐漸壓倒景觀形態(tài)，成為該政群服務(wù)關(guān)系中的首要關(guān)注內(nèi)容（圖5）。
4.1.3實施維度
       在泉水浴場案例中，城市更新治理的轉(zhuǎn)變發(fā)生在實施維度中，作為實施維度的首要環(huán)節(jié)，用地征收的社會公示是我國最具代表性的公眾參與渠道，正是這一典型渠道催生了泉水浴場使用權(quán)這一公眾意愿的表達(dá)。這一訴求反過來對既有主體響應(yīng)策略及網(wǎng)絡(luò)組織方式進(jìn)行了糾偏，并對下一步實施環(huán)節(jié)——設(shè)計方案產(chǎn)生了影響：
        園林局作為內(nèi)部科層關(guān)系中負(fù)責(zé)景觀風(fēng)貌技術(shù)的主體，遵循領(lǐng)導(dǎo)小組對泉水游覽景觀帶整體視覺景觀的理念和要求，重視泉水浴場與游覽帶整體風(fēng)貌的協(xié)同和自身環(huán)境品質(zhì)的控制；然而自從泉水浴場被確定為免費對公眾開放使用之后，作為市民的責(zé)任主體，園林局不得不把管理變量納入職責(zé)范圍，這直接排斥了較為大膽和浪漫的三層疊水等方案設(shè)想，而選擇相對易于管理的形態(tài)設(shè)計，但仍然堅持對空間主體——泳池的材質(zhì)、顏色，以及周邊樹木與小品等空間要素的高品質(zhì)控制；
       然而到了后期建設(shè)實施時，泳池的材質(zhì)和色彩雖然古典雅致，與游覽帶風(fēng)貌相適應(yīng)，但其凹凸不平的材質(zhì)和較暗的顏色與市民游泳的活動行為相沖突，導(dǎo)致游泳者身體頻受傷害，對此，園林局不得不采用泳池的標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)，即白色平面瓷磚，因而無法堅持與游覽帶風(fēng)貌保持高度一致。
經(jīng)過實施環(huán)節(jié)的迭代治理，反而形成了雖然與泉水景觀游覽帶僅在樹木小品及輔助用房等局部形態(tài)一致、但功能更加實用的生活性場所，造就了融“市民文化”于“泉水文化”的獨特文化景觀節(jié)點，吸引了國內(nèi)外眾多游客慕名前往，反過來增益泉水游覽帶品牌知名度（圖5）。

圖5 泉水浴場適應(yīng)性治理路徑

4.2案例2：城市增長點的變遷——濟南鳳凰山路整治

圖6 鳳凰山路街道立面改造前后對比圖

4.2.1解讀維度
       鳳凰山路位于濟南市天橋區(qū)，曾是老濟南工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展歷程的見證者，北接濼口商圈和小清河景觀帶、南通北園商圈，街道人流量及車流量較大，沿街小店鋪林立。伴隨著“退二進(jìn)三”的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌跡，鳳凰山路由繁華漸漸轉(zhuǎn)向衰落。由于遺留了一系列老濟南輕工業(yè)廠區(qū)和生活區(qū)，街道立面仍停留在上世紀(jì)八九十年代的建筑風(fēng)格，街道景觀破舊衰落、街道活力萎靡低迷，與周邊區(qū)域發(fā)展及當(dāng)前實際需求產(chǎn)生明顯錯位（圖6）。
       面對鳳凰山路所在老舊工業(yè)廠區(qū)更新發(fā)展的需求，天橋區(qū)政府采取拆舊建新的傳統(tǒng)響應(yīng)機制，并將位于原毛巾廠的一塊地拍賣給國內(nèi)知名地產(chǎn)開發(fā)商W，試圖以現(xiàn)代樓盤建設(shè)驅(qū)動老舊廠區(qū)更新。區(qū)政府這一響應(yīng)機制延續(xù)了該區(qū)以往靠商業(yè)綜合體、商品住房等拆改類開發(fā)項目提升城市活力的成功經(jīng)驗，這其實也是國內(nèi)大多數(shù)地方政府在快速城市化過程中的既有經(jīng)驗的縮影。
       對開發(fā)商W而言，原毛巾廠地塊已是該開發(fā)商在天橋區(qū)競得的第四塊地，然而不同于以往的交易形式，該開發(fā)商提出對樓盤以外的鳳凰山路展開街道整治。自從國家對房地產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)厲調(diào)控，開發(fā)商W開始探索業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，嘗試從地產(chǎn)開發(fā)商想城市運營商轉(zhuǎn)變，而城市更新是其業(yè)務(wù)拓展的重要方向。面對市場轉(zhuǎn)型背景下開發(fā)商的訴求，區(qū)政府在拆舊建新策略之后，又建立起了城市環(huán)境更新整治改造的策略，并基于此對自身定位及后續(xù)網(wǎng)絡(luò)組織進(jìn)行了重要調(diào)整（圖7）。
4.2.2組織維度
       區(qū)政府和開發(fā)商基于土地出讓行為組成傳統(tǒng)政商聯(lián)盟結(jié)構(gòu)，該網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)幫助政府在快速城市化過程中，通過在主干道等顯要位置，開發(fā)繽紛五洲、北園商圈等商業(yè)綜合體和鄰里中心等區(qū)域增長極，也更加凸顯了鳳凰山路等老工業(yè)廠區(qū)的衰落。
       然而，對于生活性主干道鳳凰山路，開發(fā)商W試圖結(jié)合樓盤開發(fā)，打包整治鳳凰山路街道空間，區(qū)政府將傳統(tǒng)交易關(guān)系創(chuàng)新性地調(diào)整為“區(qū)政府+社會資本+媒體”三角聯(lián)盟關(guān)系；其中區(qū)政府起到引導(dǎo)和潛在的監(jiān)督作用，開發(fā)商利用較高的專業(yè)水平負(fù)責(zé)具體技術(shù)問題，媒體利用新聞輿論的傳播力負(fù)責(zé)監(jiān)督和對城市更新經(jīng)驗的宣傳。在雙方交易關(guān)系變?yōu)槿铰?lián)盟關(guān)系的過程中，區(qū)政府從土地出讓經(jīng)營者變?yōu)榭臻g秩序維護(hù)者，從而充分保障了市場運作下的空間正義，契合我國市場轉(zhuǎn)型的需要（圖7）。
4.2.3實施維度
       在傳統(tǒng)政商聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，政府決定出讓地塊的位置及開發(fā)類型和價格，而市場決定建成空間形態(tài)和成本，由于經(jīng)濟效益導(dǎo)向的要素通用，因此城市景觀大同小異，類似的區(qū)位往往形成雷同的場地景觀，也因此造成了千城一面的現(xiàn)實情況。
       然而在三方聯(lián)盟關(guān)系中，理念的突變導(dǎo)向了空間形態(tài)設(shè)計的范式轉(zhuǎn)變。在三方聯(lián)盟關(guān)系中，主體策略的轉(zhuǎn)變和網(wǎng)絡(luò)組織的改變，使得設(shè)計思想更加重視歷史文化內(nèi)涵的挖掘，并且設(shè)計過程具備公眾參與的雛形。在媒體和區(qū)政府的監(jiān)督及宣傳下，開發(fā)商W基于服務(wù)城市的新理念，對街道空間整治展開深入調(diào)研和設(shè)計；在具體實踐之前，開發(fā)商W多次調(diào)研走訪周邊居民和商戶，采集分析公眾對于街區(qū)更細(xì)改造的意見和訴求，通過設(shè)計方案將居住和從商的痛點問題進(jìn)行化解與吸收；通過對工廠廠房、沿街商鋪等若干個節(jié)點進(jìn)行浮雕、文化墻、建筑立面造型等方式，充分解讀和還原老工業(yè)集體記憶符號，并融合符合現(xiàn)代審美的立面效果，如設(shè)計網(wǎng)紅拍照打卡點、復(fù)古場景等，營造富有活力的街道生活。通過治理空間的拓展，樓盤內(nèi)部社區(qū)空間與外部城市街道空間實現(xiàn)過渡與縫合，高品質(zhì)設(shè)計理念由封閉小區(qū)拓展至老街小巷等城市“毛細(xì)血管”，提高樓盤環(huán)境附加值的同時，更有效提升了城市人居環(huán)境，取得市場、政府、百姓的共贏，形成了高度在地化的空間風(fēng)貌（圖5、圖7）。

圖7 鳳凰山路適應(yīng)性治理路徑

4.3案例3：直面產(chǎn)權(quán)問題——濟南芙蓉街路網(wǎng)修補

圖8 芙蓉街步行路網(wǎng)修補示意圖

4.3.1解讀維度
       芙蓉街位于濟南市中心的歷史文化街區(qū)內(nèi)，是一條長約430米、平均寬約6米的步行道路，其北臨市級綜合性公園--大明湖公園，南至市級商業(yè)中心--泉城路商業(yè)街，具有深厚的歷史文化價值和優(yōu)越的商業(yè)地理區(qū)位，因此芙蓉街的游客量一直較大。
       然而伴隨著北側(cè)的大明湖公園等公園整合為天下第一泉風(fēng)景區(qū)并晉升為5A級風(fēng)景區(qū)，該風(fēng)景區(qū)以及包括芙蓉街在內(nèi)的相鄰區(qū)域游客量激增，導(dǎo)致芙蓉街陷入人群踩踏和消防安全的巨大隱患之中。這一變化立即引起屬地街道辦的注意，對芙蓉街實施交通管制成為芙蓉街迎來更新改造的“導(dǎo)火索”。
       然而涌入的人流量已經(jīng)突破芙蓉街的空間承載力，片面管制交通的策略導(dǎo)致行人在短短430米的步行道路需要付出一個多小時的時間成本。面對新的空間反彈，街道辦不得不調(diào)整治理策略，將交通管制的“軟治理”策略調(diào)整為開辟通道的“硬改造”策略（圖8、圖9）。
4.3.2組織維度
       街道辦對空間響應(yīng)的糾偏，導(dǎo)向了不同的主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織。當(dāng)街道辦的治理策略為面向交通管制的軟治理時，街道辦搭建了“街道辦+志愿者+保安公司”的臨時外包關(guān)系，街道辦成立志愿者隊伍對游客進(jìn)行疏導(dǎo)，聘請保安公司專業(yè)人員負(fù)責(zé)消防安全巡查。而當(dāng)街道辦的治理策略轉(zhuǎn)向通道開辟硬改造時，街道辦選擇了“街道辦+交警部門+明府城管理中心”的平行協(xié)調(diào)關(guān)系，街道辦負(fù)責(zé)對自由產(chǎn)權(quán)房屋進(jìn)行拆除以開辟通道，交警部門協(xié)助街道辦出臺措施禁止新通道內(nèi)的車輛停放，街道辦對接明府城管理中心展開芙蓉街及周邊區(qū)域的整體規(guī)劃提升。相比臨時外包關(guān)系僅在街道辦能力范圍內(nèi)開展工作，平行協(xié)調(diào)關(guān)系對空間更新的介入更為綜合和全面，能夠?qū)崿F(xiàn)對空間更新的全要素保障（圖9）。
4.3.3實施維度
       街道辦在交通管制導(dǎo)向的軟治理過程中，通過清理占道經(jīng)營的商販和商戶門前的私建臺階，實現(xiàn)了600余米消防通道的清理；通過服務(wù)外包引入志愿者、保安公司等民間力量，引進(jìn)人流監(jiān)測系統(tǒng)并在節(jié)假日期間實行步行街單循環(huán)管制，并且當(dāng)人流量達(dá)到一定限額時，實行各口全封閉。該階段的治理以維護(hù)隱形空間秩序為主、整治顯性街道空間為輔，有效避免了踩踏事件和消防隱患的同時，也對游人步行體驗和芙蓉街經(jīng)濟效益造成了明顯的負(fù)面效應(yīng)。因此在空間改造導(dǎo)向的硬治理過程中，街道辦選擇從完善步行通道系統(tǒng)切入，基于街道辦翔實的房屋和商鋪等信息資料，鎖定位于芙蓉街與西側(cè)紅尚坊商業(yè)街區(qū)之間的某一處街道辦自有房屋，對其進(jìn)行拆除后協(xié)調(diào)交警部門和明府城管理中心進(jìn)行石板路鋪設(shè)、園林營造及停車管制，形成環(huán)境品質(zhì)較高的新消防安全通道，對游客進(jìn)行分流、消除安全隱患的同時，有效盤活了區(qū)域商業(yè)價值（圖9）。

圖9 芙蓉街適應(yīng)性治理路徑

5總結(jié)與建議
       鑒于我國城市政府在下一階段城市更新工作中的重要作用，為探析政府事權(quán)視角下城市更新治理工作的有效性，文章基于權(quán)變理論構(gòu)建了三維一體的城市更新治理路徑，分別從解讀維度、組織維度、實施維度系統(tǒng)地剖析了城市政府在城市更新治理過程中的行為特征和基本規(guī)律。文章的理論貢獻(xiàn)在于強調(diào)環(huán)境的不可預(yù)見性，通過將該彈性預(yù)設(shè)條件嵌入傳統(tǒng)城市更新路徑，更好地揭示了政府治理視角下城市更新的內(nèi)涵本質(zhì)和深層規(guī)律。通過案例比較研究，發(fā)現(xiàn)不同政府主體在不同情境下的城市更新治理形成了迭代式治理、修補式治理及拓展式治理等不同治理路徑，并分別折射出政府面對公民意識、市場轉(zhuǎn)型以及私有產(chǎn)權(quán)等社會變化的觀念轉(zhuǎn)變和行動導(dǎo)向，深刻反映了城市更新治理工作的動態(tài)性和復(fù)雜性，也呈現(xiàn)了城市更新治理各環(huán)節(jié)的邏輯性和關(guān)聯(lián)性，這對未來城市更新治理提出更高要求和挑戰(zhàn)。
       政府治理模式的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，為規(guī)劃師的城市更新工作提供了啟發(fā)與思考。作為政府與城市更新規(guī)劃的重要平臺，規(guī)劃師的角色應(yīng)從反映政府決策的設(shè)計師，轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)公共政策的協(xié)調(diào)者；規(guī)劃設(shè)計單位則應(yīng)由終極藍(lán)圖的集中生產(chǎn)部門，轉(zhuǎn)變?yōu)槿虆⑴c的跟進(jìn)服務(wù)部門；城市規(guī)劃工作的方式應(yīng)從追求空間技術(shù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檫_(dá)成群體共識。