城市更新的三個(gè)基本問題

來源：上海城市更新與可持續(xù)發(fā)展研究院 2024-09-30

作者：周儉

摘要

文章試圖對(duì)更新對(duì)象識(shí)別、更新對(duì)策選擇和更新模式確定三個(gè)城市更新的基本問題進(jìn)行討論，提出更新對(duì)象的識(shí)別應(yīng)從空間（環(huán)境）、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大方面進(jìn)行分析，找到不同更新對(duì)象的更新緣由和存在的主要問題，有利于明確更新需要達(dá)成的目的和需要解決的主要問題；進(jìn)而針對(duì)現(xiàn)階段主要的更新對(duì)象類型，提出更新對(duì)策的差異化策略；同時(shí)，基于更新對(duì)象的不同情形和更新訴求，提出通過設(shè)計(jì)多樣化的更新模式和政策機(jī)制，推動(dòng)城市更新的實(shí)施。

關(guān)鍵詞

更新對(duì)象?更新對(duì)策?更新模式

城市更新是一項(xiàng)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)及緊鄰的建成區(qū)域，針對(duì)已建成或基本建成的空間范圍開展持續(xù)改善城市功能、優(yōu)化空間布局、提升空間品質(zhì)的活動(dòng)。我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)已經(jīng)步入存量發(fā)展時(shí)代，城市更新正在成為我國(guó)城市發(fā)展的主導(dǎo)方式。通過存量發(fā)展時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的探索創(chuàng)新，引領(lǐng)和統(tǒng)籌國(guó)土空間的科學(xué)利用，推動(dòng)城市更新行動(dòng)的落地，推動(dòng)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高水平安全、高品質(zhì)生活、高效能治理，是時(shí)代賦予我們的責(zé)任和使命。

城市更新的對(duì)象是已經(jīng)建成或基本建成的城鎮(zhèn)區(qū)域中不符合發(fā)展需要的部分。因此，如何根據(jù)城市發(fā)展的需要和發(fā)展規(guī)律識(shí)別不同階段的更新對(duì)象，不僅是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)問題。針對(duì)不同更新對(duì)象需要更新的緣由和城市所處的不同發(fā)展階段，更新對(duì)策應(yīng)做到“一地一策”“一類一策”“一項(xiàng)一策”；同時(shí)，由于更新對(duì)象的情況各不相同，需要設(shè)計(jì)不同的更新模式和創(chuàng)新具有適應(yīng)性的政策機(jī)制，推動(dòng)城市更新實(shí)施。因此，以上三個(gè)基本問題需要我們深入思考和研究。

01關(guān)于更新對(duì)象的識(shí)別

明確更新對(duì)象的識(shí)別原則并識(shí)別更新對(duì)象是城市更新的首要工作?？傮w而言，我們宜優(yōu)先將公共資源稀缺、生活和生產(chǎn)環(huán)境不良、存在安全隱患、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善、對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響、土地閑置或利用低效、土地用途和建筑物使用功能不符合城市布局發(fā)展要求、物權(quán)人更新意愿強(qiáng)烈的片區(qū)或點(diǎn)位，以及城市發(fā)展重點(diǎn)地區(qū)和功能定位發(fā)生重大變化的片區(qū)確定為更新對(duì)象。當(dāng)前，各城市普遍的做法是將老舊住區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、歷史街區(qū)等老舊地區(qū)，低效工業(yè)、商業(yè)、物流等產(chǎn)業(yè)園區(qū)、用地、廠房、樓宇，低品質(zhì)綠色空間、濱水空間、街道空間、慢行系統(tǒng)等公共空間，需要改造提升的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施等保障設(shè)施，以及需要通過空間和功能重構(gòu)實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展新定位的再開發(fā)地區(qū)等，列為優(yōu)先更新的對(duì)象。

然而，我們可以看到，這種識(shí)別更新對(duì)象的方式，更關(guān)注物質(zhì)空間和土地使用方面的要素。但城市更新的目的是為實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的整體可持續(xù)發(fā)展，建立宜居、宜業(yè)、綠色、低碳、韌性、智慧的城市，是為通過可持續(xù)發(fā)展提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力。從另一方面看，識(shí)別更新對(duì)象的體系和要素是確定更新對(duì)策、實(shí)施規(guī)劃措施、制定支撐政策的基本依據(jù)。因此，我們需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大體系出發(fā)，通過研究，發(fā)現(xiàn)和建立對(duì)城市發(fā)展造成負(fù)面影響甚至導(dǎo)致三大體系衰退的關(guān)鍵要素及指標(biāo)清單。比如，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以采用地均產(chǎn)值或稅收、用電量、游客數(shù)量等關(guān)鍵要素的底線指標(biāo)；社會(huì)指標(biāo)可以包括居住人口下降、人口社會(huì)結(jié)構(gòu)合理性等關(guān)鍵要素指標(biāo)；環(huán)境指標(biāo)可以從房屋質(zhì)量、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配置與標(biāo)準(zhǔn)、公共空間覆蓋面、空氣質(zhì)量等關(guān)鍵指標(biāo)來判別。在此基礎(chǔ)上，我們還可以通過完善的綜合調(diào)查評(píng)估，發(fā)現(xiàn)和識(shí)別那些不適應(yīng)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活發(fā)展需求的更新對(duì)象。

02關(guān)于更新對(duì)策的差異化

每個(gè)城市都有自身的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)包括歷史形成的城市風(fēng)貌、更新對(duì)象存在的不同問題、城市發(fā)展的不同水平，以及政府治理的不同機(jī)制。同時(shí)，即便在同一個(gè)城市中，更新對(duì)象也是類型多樣、規(guī)模不一、情況復(fù)雜，存在的問題和需求復(fù)雜、多元。因此，需要依據(jù)更新對(duì)象的更新緣由，分類制定具有針對(duì)性的更新對(duì)策，以利于有針對(duì)性地制定政策，并科學(xué)地編制與實(shí)施規(guī)劃。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)大部分城市面臨的更新問題和更新對(duì)象的類型，分類施策，提出以下六個(gè)方面的更新對(duì)策供參考。

2.1  社區(qū)宜居品質(zhì)提升

社區(qū)更新應(yīng)以民生保障和整體提升居住生活品質(zhì)為目標(biāo)，以改善老舊住區(qū)住房條件，補(bǔ)充完善社區(qū)各級(jí)各類公共服務(wù)設(shè)施、公共活動(dòng)空間和基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，宜采用保留、整治、改建為主，拆除、新建為輔的更新規(guī)劃措施。

老舊住區(qū)更新。以住房成套和內(nèi)部設(shè)施改造為重點(diǎn)，改善老舊住房的居住條件，注重老舊住區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造，完善住區(qū)公共空間和公共服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)保障生命安全通道暢通，合理解決停車難問題，開展風(fēng)貌和環(huán)境整治，整體提升老舊住區(qū)的居住品質(zhì)。居住型歷史街坊和街區(qū)的更新，須同時(shí)滿足相關(guān)保護(hù)要求。

建設(shè)“15 分鐘社區(qū)生活圈”。以老年人、兒童、殘障人士等人群為關(guān)注重點(diǎn)，依據(jù) 15 分鐘、10 分鐘、5 分鐘社區(qū)生活圈的相關(guān)要求，重點(diǎn)補(bǔ)齊短板，消除公共服務(wù)盲區(qū)，統(tǒng)籌優(yōu)化社區(qū)基礎(chǔ)保障型服務(wù)要素、品質(zhì)提升型服務(wù)要素和特色引導(dǎo)型服務(wù)要素的類型、體系和布局，塑造宜業(yè)、宜居、宜游、宜養(yǎng)、宜學(xué)的“五宜”社區(qū)。

存量挖潛，擴(kuò)容提質(zhì)。積極通過功能轉(zhuǎn)型、容量提升、復(fù)合利用、品質(zhì)改善、分時(shí)共享等方式，拓展公共服務(wù)設(shè)施類型，擴(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施和公共活動(dòng)空間的規(guī)模，提升公共服務(wù)設(shè)施和公共活動(dòng)空間的使用體驗(yàn)和使用效率，滿足居民日益增長(zhǎng)的日常生活需求；優(yōu)先盤活存量閑置和低效利用的住房或用地，將之轉(zhuǎn)化或建設(shè)為保障性租賃住房，增加公共住房配建規(guī)模和比例，提供多元住房供給，充分提高社區(qū)的包容性。

2.2  歷史文化保護(hù)傳承

在城市更新區(qū)域，全面梳理和保護(hù)利用歷史文化資源，注重本土性，兼顧歷史性與時(shí)代性，體現(xiàn)城市發(fā)展歷史的連續(xù)性。對(duì)于上位規(guī)劃確定的各類城鎮(zhèn)歷史文化保護(hù)區(qū)，分級(jí)、分類采用保護(hù)、保留為主，整治、改建并舉的更新規(guī)劃措施，以文化遺產(chǎn)的活化利用為重點(diǎn)，不拆真建假；在歷史城區(qū)，加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)和歷史風(fēng)貌的保護(hù)與傳承，不大拆大建。

保護(hù)文化遺產(chǎn)。全面保護(hù)地上地下古代、近現(xiàn)代及當(dāng)代物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。應(yīng)對(duì)各級(jí)、各類歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行全面梳理和評(píng)估，落實(shí)歷史文化保護(hù)“紫線”，歷史文化名城名鎮(zhèn)、歷史文化街區(qū)、不可移動(dòng)文物、歷史建筑等文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)及保護(hù)規(guī)劃的要求。在對(duì)各類定級(jí)文化遺產(chǎn)依法保護(hù)的基礎(chǔ)上，全面開展對(duì)未定級(jí)歷史文化資源的梳理和評(píng)估，并提出保護(hù)控制要求，建立預(yù)保護(hù)制度。

保護(hù)歷史風(fēng)貌。注重保護(hù)由城市歷史肌理、空間尺度及其依存的地形地貌、河湖水系等自然景觀所共同構(gòu)成的歷史風(fēng)貌，保持道路、街巷、廣場(chǎng)等傳統(tǒng)開放空間的格局與體系，謹(jǐn)慎處理歷史道路的寬度、斷面和兩側(cè)的空間界面，重點(diǎn)關(guān)注新舊風(fēng)貌的整體協(xié)調(diào)，在城市更新中延續(xù)歷史空間格局；通過城市更新，將具有歷史文化價(jià)值的老建筑、古橋、古井、樹木等歷史遺存，以及體現(xiàn)城市特定發(fā)展階段、反映重要?dú)v史事件、凝聚社會(huì)公眾情感記憶等的歷史文化場(chǎng)所，有機(jī)地融入公共空間系統(tǒng)，彰顯地方特色。

活化利用。在不損害歷史價(jià)值和歷史風(fēng)貌的前提下，結(jié)合更新的功能定位，對(duì)各類歷史文化資源提出活化利用的功能導(dǎo)向建議，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)建筑和歷史環(huán)境合理利用的整體策劃和更新模式研究。同時(shí)，通過引入各類資本和機(jī)構(gòu)共同參與等機(jī)制創(chuàng)新，多措并舉，促進(jìn)歷史文化資源的保護(hù)利用和地區(qū)價(jià)值的整體提升。

2.3  產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

以轉(zhuǎn)型升級(jí)為目標(biāo)的各類產(chǎn)業(yè)地區(qū)更新，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)升級(jí)為目標(biāo)，以功能復(fù)合、土地和建筑利用效率提升為重點(diǎn)，可采用保留、整治、改建與拆除、新建并舉的更新規(guī)劃措施。

產(chǎn)城融合。老舊廠區(qū)、低效園區(qū)、廠房更新在保持原地類情況的前提下，積極提升原產(chǎn)業(yè)能級(jí)或轉(zhuǎn)換為新產(chǎn)業(yè)，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)存量土地的盤活利用和對(duì)零星土地的合理開發(fā)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)用地用途轉(zhuǎn)換和使用方式等政策機(jī)制創(chuàng)新，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)與科研用地相互轉(zhuǎn)換，以及新型產(chǎn)業(yè)用地類型探索，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理配置保障性租賃住房和服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)產(chǎn)城融合。工業(yè)遺產(chǎn)的更新須同時(shí)滿足相關(guān)保護(hù)要求。

商業(yè)復(fù)興。老舊商業(yè)街區(qū)和傳統(tǒng)商圈更新，應(yīng)以促進(jìn)商業(yè)和服務(wù)業(yè)類型、檔次的多樣化為重點(diǎn)。在保持特色業(yè)態(tài)的基礎(chǔ)上，提升原業(yè)態(tài)，植入新業(yè)態(tài)和新功能，注重完善交通網(wǎng)絡(luò)和交通設(shè)施，優(yōu)先組織慢行交通，重點(diǎn)提升公共空間和步行空間的環(huán)境品質(zhì)，保持和提升煙火氣，延續(xù)特色風(fēng)貌。商業(yè)型歷史街區(qū)的更新，須同時(shí)滿足相關(guān)保護(hù)要求。

提高土地利用效益。鼓勵(lì)各類產(chǎn)業(yè)用地有條件地兼容和復(fù)合利用，強(qiáng)調(diào)空間的緊湊布局，鼓勵(lì)地下空間開發(fā)利用，在保障安全、健康、舒適的前提下，合理確定開發(fā)強(qiáng)度，提升土地利用效率。同時(shí)，注重土地利用的公益化導(dǎo)向，優(yōu)先保障服務(wù)于地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施供給，提升土地利用的綜合效益。

2.4  生態(tài)與公共空間增量提質(zhì)

各類公共空間更新應(yīng)以激活公共空間活力為目標(biāo)，以改善公共空間的環(huán)境和功能、強(qiáng)化公共空間的可達(dá)性為重點(diǎn)，宜采用整治、改建為主的更新規(guī)劃措施。

保護(hù)與修復(fù)生態(tài)。以提升城市生態(tài)品質(zhì)為導(dǎo)向，落實(shí)“藍(lán)線”“綠線”控制要求，充分考慮與區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，重點(diǎn)關(guān)注水系、水域、綠地、土壤等生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境品質(zhì)。

整體優(yōu)化。各類公園、綠地、活動(dòng)場(chǎng)地等公共空間的更新，應(yīng)重點(diǎn)提高安全性、舒適性和可進(jìn)入性，重點(diǎn)改善并完善戶外兒童活動(dòng)、青少年運(yùn)動(dòng)、老年人健身等各類功能性設(shè)施，整體優(yōu)化提升綠化景觀、景觀設(shè)施，以及休閑活動(dòng)設(shè)施的景觀性和文化藝術(shù)內(nèi)涵；注重提升街道空間、濱水空間、廣場(chǎng)空間的界面景觀品質(zhì)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)街道空間及其界面違規(guī)和無序現(xiàn)象的整治，多方式拓展步行、騎行空間和街道綠化空間，有序安排各類功能和設(shè)施，整體提升街道的空間品質(zhì)。

完善體系與布局。注重提升更新地區(qū)公共空間的可達(dá)性和連通性，結(jié)合街道、河道等更新，同步植入公共綠道，重點(diǎn)加強(qiáng)與周邊城市大型生態(tài)空間、開放空間和公共活動(dòng)場(chǎng)所等的連接；關(guān)注不同人群的多樣化需求，通過挖掘空間潛力，增加公園、步行道、廣場(chǎng)和口袋公園等公共活動(dòng)空間的數(shù)量，擴(kuò)大公共空間規(guī)模，著力構(gòu)建多類型、多層級(jí)的公共活動(dòng)空間體系；統(tǒng)籌考慮更新地區(qū)及其周邊公共空間的布局狀況，系統(tǒng)梳理與整合地區(qū)公共空間網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)完善公共空間布局。 

營(yíng)造特色與活力。加強(qiáng)公共空間的在地特色構(gòu)建，注重將自然、歷史和人文資源融入公共空間更新，重點(diǎn)通過更新激活公共空間界面的使用功能，豐富空間活動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)交往，增強(qiáng)空間活力，彰顯公共空間特色，提升公共空間的吸引力和價(jià)值。

2.5  基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)能保障

市政基礎(chǔ)設(shè)施更新應(yīng)以安全保障和承載力提升為目標(biāo)，以完善體系、融合景觀為重點(diǎn)，落實(shí)重要基礎(chǔ)設(shè)施“黃線”要求，可采用改建、新建為主的更新規(guī)劃措施。

健全基礎(chǔ)設(shè)施體系。以提升基礎(chǔ)設(shè)施承載力為重點(diǎn)，通過優(yōu)先補(bǔ)齊各類基礎(chǔ)設(shè)施的缺口、提高更新片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)、完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系等措施，改善更新片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平，支撐更新項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)行，重點(diǎn)加強(qiáng)更新地區(qū)地下管線綜合布局，優(yōu)化地下空間利用，保障系統(tǒng)良好運(yùn)維。

提升防災(zāi)減災(zāi)能力。加強(qiáng)調(diào)查、識(shí)別災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患區(qū)域，完善防災(zāi)減災(zāi)體系，重點(diǎn)提升薄弱地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防水平，重點(diǎn)消除具有重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的空間隱患，著力提升城市生命線系統(tǒng)的可靠性，保障城市安全。

優(yōu)化地上設(shè)施的布局與景觀。在保證安全和保障運(yùn)維的前提下，在更新中注重統(tǒng)籌布局各類地上市政設(shè)施，以多元化布局、集約化建設(shè)、復(fù)合化設(shè)置、隱蔽性選址為原則，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)道路、綠地等公共空間中地上市政設(shè)施的景觀化、隱性化處理。

開發(fā)利用地下空間。注重城市更新中地下空間的綜合開發(fā)利用，鼓勵(lì)在符合條件的情況下，充分開發(fā)利用地下空間，以地下空間橫向與豎向互聯(lián)互通、功能復(fù)合、分層利用為重點(diǎn)，加強(qiáng)地上、地下空間的整體統(tǒng)籌建設(shè)；以公益優(yōu)先為地下空間利用導(dǎo)向，重點(diǎn)補(bǔ)充完善街區(qū)服務(wù)功能和街區(qū)靜態(tài)交通設(shè)施等公益性設(shè)施，提升地下空間的公共價(jià)值。

2.6  新理念與新技術(shù)的運(yùn)用

城市更新應(yīng)面向城市未來的發(fā)展趨勢(shì)，在更新中積極融入城市發(fā)展新理念和城市建設(shè)新技術(shù)。

倡導(dǎo)綠色交通出行。以慢行友好為導(dǎo)向，以構(gòu)建安全連續(xù)、出行無礙、便捷舒適、健康愉悅、立體復(fù)合的慢行空間體系為目標(biāo)，在城市更新中多途徑提高慢行網(wǎng)絡(luò)的連續(xù)性，重點(diǎn)關(guān)注慢行系統(tǒng)與公共空間、公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、景觀與綠化設(shè)施的銜接。以公交優(yōu)先為導(dǎo)向，在城市更新中優(yōu)先保障地面公共交通的通行優(yōu)先權(quán)；以提高公交可達(dá)性為重點(diǎn)，在城市更新中采用并整合多種公交模式，結(jié)合現(xiàn)有路網(wǎng)和功能布局，優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)。

構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施。以提高基礎(chǔ)設(shè)施的韌性為導(dǎo)向，結(jié)合清潔能源、雨水綜合利用、廢棄物循環(huán)利用等技術(shù)的運(yùn)用，在城市更新中，重點(diǎn)推進(jìn)市政與交通基礎(chǔ)設(shè)施的綠色低碳更新改造。

應(yīng)用數(shù)字智能技術(shù)。鼓勵(lì)在城市更新中采用數(shù)字化技術(shù)手段，推進(jìn)智慧城市建設(shè)。

另外，現(xiàn)有規(guī)劃和建設(shè)工程的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，常出現(xiàn)不適應(yīng)城市更新對(duì)象復(fù)雜、多樣的情況。針對(duì)不同更新對(duì)象的不同狀況和更新需求，我們應(yīng)以“一樓一策”為原則，鼓勵(lì)各地對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展城市更新的適用性研究，積極探索構(gòu)建適應(yīng)城市更新的地方規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。比如，因歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、老舊住房原地改擴(kuò)建等更新需要，在滿足消防、安全等要求的前提下，若建筑間距、日照標(biāo)準(zhǔn)、建筑退距、建筑面寬、建筑密度、綠地率、機(jī)動(dòng)車停車位等無法達(dá)到技術(shù)規(guī)范和規(guī)劃指標(biāo)的要求，可考慮在不低于現(xiàn)狀水平的底線要求的前提下，由相關(guān)部門研究制定差異化的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或管理要求。應(yīng)同時(shí)鼓勵(lì)有關(guān)行業(yè)主管部門，探索制定包括消防、人防、綠建和市政工程在內(nèi)的其他適應(yīng)城市更新實(shí)際情況和需要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

03關(guān)于更新模式的多樣化

城市更新涉及復(fù)雜、多元的利益群體，應(yīng)尊重他們的合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)各方的積極性，堅(jiān)持多方參與，建立多元主體全過程、實(shí)質(zhì)性、有效參與的機(jī)制，促進(jìn)合作共贏、共建共享，推進(jìn)治理政策與機(jī)制創(chuàng)新。

從城市更新實(shí)施主體的角度來定義更新模式，包括政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、權(quán)利人自主更新，以及其他各種相互組合模式。從當(dāng)前城市更新的模式看，各地仍然主要采用以征收為主、將土地投入一級(jí)市場(chǎng)的市場(chǎng)主導(dǎo)型更新模式，以及以空間環(huán)境風(fēng)貌整治和公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施提升為主的政府主導(dǎo)型模式。但是，這兩種模式肯定不能覆蓋所有需要更新的對(duì)象類型。因此，各地也在探索租賃、轉(zhuǎn)讓、自主更新等其他更新模式。但大部分類似實(shí)踐尚處在相關(guān)規(guī)劃和土地政策的“模糊”區(qū)域，政策支撐的堵點(diǎn)在多方面依然存在?！蛾P(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147 號(hào)）規(guī)定，除有關(guān)法律法規(guī)，以及國(guó)有土地劃撥決定書、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同明確規(guī)定或者約定應(yīng)當(dāng)由政府收回土地使用權(quán)的土地外，在符合規(guī)劃的前提下，原國(guó)有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營(yíng)、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對(duì)其使用的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)。為有效推進(jìn)城市更新的全面發(fā)展，我們應(yīng)充分考慮既有業(yè)主的更新意愿，根據(jù)不同更新對(duì)象的具體情況，自下而上地采用多樣化的更新模式，包括自主更新、多方合作更新、轉(zhuǎn)讓更新和租賃更新等，并提供相應(yīng)的政策保障。為此，筆者提出以下幾個(gè)方面的思考和建議供參考。

自主更新。以尊重既有物業(yè)權(quán)利人的意愿、保障既有物業(yè)權(quán)利人的權(quán)益為導(dǎo)向，以保持社區(qū)和歷史文化的延續(xù)性，鼓勵(lì)政策規(guī)定的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為目的，在符合相關(guān)規(guī)定的前提下，應(yīng)鼓勵(lì)有能力、有意愿的既有物業(yè)權(quán)利人按規(guī)劃開展自主更新。

劃撥轉(zhuǎn)協(xié)議出讓。為激勵(lì)既有權(quán)利人積極盤活國(guó)有資產(chǎn)、實(shí)施城市更新，以劃撥、承租方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地，在不變更使用權(quán)人且符合相關(guān)政策和約束條件的前提下，可根據(jù)城市發(fā)展的需要，通過協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。

租賃與先租后讓。為降低更新實(shí)施主體的一次性投入成本，在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，非商品房類更新項(xiàng)目可以探索采用靈活的租賃方式，在租賃期內(nèi)，按規(guī)定完成更新改造，租賃期滿后，依法以協(xié)議出讓方式取得土地。

轉(zhuǎn)讓與出租。為激發(fā)既有物業(yè)權(quán)利人參與城市更新的意愿，應(yīng)鼓勵(lì)既有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人以轉(zhuǎn)讓、部分轉(zhuǎn)讓或出租土地使用權(quán)等方式盤活存量資產(chǎn)。

更新模式在城市更新機(jī)制中具有極強(qiáng)的政策法規(guī)性?？梢酝ㄟ^綜合分析更新對(duì)象狀況、更新目標(biāo)、土地和房屋的產(chǎn)權(quán)屬性、權(quán)利人意愿、成本測(cè)算和政策條件等因素，研究確定更新項(xiàng)目的更新模式，并提供多樣化的規(guī)劃和土地供應(yīng)政策，推動(dòng)城市更新的多元合作。同時(shí)，不同的更新模式必然涉及不動(dòng)產(chǎn)登記和更新前后確權(quán)的政策法律問題，我們一方面需要通過多樣化的更新模式，推進(jìn)城市更新的全面開展；另一方面需要通過適配的政策法規(guī)，激發(fā)他們實(shí)際參與城市更新的意愿，保障更新實(shí)施主體的合法權(quán)益。

（詳見《今日風(fēng)采 城市更新》2024年第二期）

作者簡(jiǎn)介

周儉，同濟(jì)大學(xué)教授，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事。