• 國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃目標(biāo)的分區(qū)落實(shí)及規(guī)則建構(gòu)的工作邏輯

來(lái)源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2024-10-17

作者：陳璐 周劍云

提要

國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的重心轉(zhuǎn)向詳細(xì)規(guī)劃之后，實(shí)施性的詳細(xì)規(guī)劃中用地分區(qū)和用途分類成為落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵技術(shù)方法。為探討規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)與詳細(xì)規(guī)劃的用地分區(qū)以及用途分類的內(nèi)在聯(lián)系，深入剖析規(guī)劃目標(biāo)類型、開發(fā)規(guī)則屬性以及規(guī)劃分區(qū)的邏輯，基于規(guī)劃行為邏輯區(qū)分“管制分區(qū)”與“規(guī)制分區(qū)”兩種詳細(xì)規(guī)劃類型，以及這兩種分區(qū)類型作為規(guī)劃實(shí)施管制工具的屬性特征與適用范圍。進(jìn)而闡明落實(shí)底線型目標(biāo)的詳細(xì)規(guī)劃適用規(guī)制分區(qū)，落實(shí)發(fā)展目標(biāo)的詳細(xì)規(guī)劃適用管制分區(qū)；提出國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)該具有用途規(guī)制分區(qū)與開發(fā)管制分區(qū)的雙重分區(qū)結(jié)構(gòu)設(shè)想；法定用途分區(qū)與政策性管制分區(qū)協(xié)同編制，從而建構(gòu)詳細(xì)規(guī)劃底線剛性管控和發(fā)展目標(biāo)彈性調(diào)控的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，促進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃成為落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)且具有穩(wěn)定性和適應(yīng)性的實(shí)施工具。

關(guān)鍵詞

詳細(xì)規(guī)劃；管制分區(qū)；規(guī)制分區(qū)；目標(biāo)；規(guī)則

隨著國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作進(jìn)入尾聲，推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃編制并盡快落實(shí)總體規(guī)劃目標(biāo)成為規(guī)劃治理的重心。2023年，《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理工作的通知》明確提出“不得以城市設(shè)計(jì)、城市更新規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃替代國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃作為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的規(guī)劃審批依據(jù)”，再次重申了國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的地位和作用。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”） 作為法定規(guī)劃類型，卻在實(shí)踐中頻繁修改，嚴(yán)重傷害法定規(guī)劃的權(quán)威性，反映出其法治思想與實(shí)施路徑存在局限。諸多學(xué)者就控規(guī)改革、國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的編制探索、傳導(dǎo)困境與優(yōu)化措施、地方實(shí)施管制的經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行了多維度探討。如何克服城鄉(xiāng)規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃問(wèn)題并拓展和強(qiáng)化國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的用途管制功能，以滿足全域全要素、全生命周期的規(guī)劃管理需求就成為規(guī)劃轉(zhuǎn)型時(shí)期的重要議題。本文試圖在規(guī)劃基礎(chǔ)理論層面探討國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)工具和行為邏輯問(wèn)題，深入辨析規(guī)劃的目標(biāo)類型，開發(fā)規(guī)則屬性以及規(guī)劃分區(qū)的邏輯等基本概念，區(qū)分“管制分區(qū)”與“規(guī)制分區(qū)”的兩種規(guī)劃行為的邏輯，解釋兩類分區(qū)作為規(guī)劃管制工具的屬性特征與適用范圍，探討契合國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)的詳細(xì)規(guī)劃分區(qū)邏輯與分區(qū)結(jié)構(gòu)，為國(guó)土空間用途管制提供理論框架與改革建議。

1 規(guī)劃的目標(biāo)分類

規(guī)劃的本質(zhì)是行動(dòng)前的理性考量，涉及對(duì)一系列相互關(guān)聯(lián)的決策和行動(dòng)的考量，以確保它們與既定目的或意圖相協(xié)調(diào)，并最終與特定目標(biāo)相契合。確立規(guī)劃目標(biāo)是規(guī)劃的核心內(nèi)容，然而，針對(duì)規(guī)劃目標(biāo)屬性和形式的研究一直較為缺乏。因此，有必要對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的屬性及其建構(gòu)邏輯進(jìn)行辨析。

1.1 問(wèn)題的類型與目標(biāo)的形成

現(xiàn)代城市規(guī)劃的誕生是對(duì)市場(chǎng)失效所引發(fā)的一系列城市問(wèn)題的回應(yīng)。所謂問(wèn)題就是期望與現(xiàn)狀的落差，問(wèn)題的嚴(yán)重程度即是落差程度。選擇將哪些問(wèn)題作為規(guī)劃的議題，以及將問(wèn)題解決到何種程度作為規(guī)劃的目標(biāo)就直接影響著規(guī)劃的實(shí)施方法與技術(shù)工具。根據(jù)解決問(wèn)題的目的與發(fā)生時(shí)間，可以將問(wèn)題劃分為三種類型：恢復(fù)原狀、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)以及追求理想目標(biāo)。見(jiàn)圖1。

從克服問(wèn)題的期望值來(lái)看：前兩者是將現(xiàn)狀或某一時(shí)間點(diǎn)的原狀視為預(yù)期，目標(biāo)都是維持或恢復(fù)到原有的某種狀態(tài)，因此主要措施是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行糾錯(cuò)；而追求理想型是將一種理想狀態(tài)視為目標(biāo)，具有未來(lái)導(dǎo)向性。從問(wèn)題發(fā)生的時(shí)間來(lái)看：只有恢復(fù)原狀型的問(wèn)題是已經(jīng)發(fā)生，后兩者現(xiàn)狀被認(rèn)為并無(wú)問(wèn)題，但防范潛在型是未來(lái)可能有潛在的問(wèn)題，因此需要干預(yù)才能維持現(xiàn)狀；而追求理想型的問(wèn)題不同，現(xiàn)狀本身并無(wú)問(wèn)題，問(wèn)題取決于未來(lái)理想的標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到。

英美兩國(guó)的規(guī)劃實(shí)踐對(duì)世界各國(guó)規(guī)劃制度形成都有著較為深遠(yuǎn)的影響。英國(guó)城市規(guī)劃（planning scheme） 與美國(guó)的區(qū)劃法（zoning） 都是以公共利益為目的，對(duì)土地用途、建筑體量與形態(tài)進(jìn)行規(guī)制或管理。然而，此后的演化對(duì)問(wèn)題類型的界定與規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定層面二者存在顯著差異，因此克服問(wèn)題的規(guī)劃方式方法也迥然不同。簡(jiǎn)而言之，英國(guó)早期的公共衛(wèi)生法和工人住宅法是對(duì)城市秩序失控的被動(dòng)回應(yīng)，當(dāng)該方式無(wú)法解決工業(yè)革命帶來(lái)的用地布局混雜問(wèn)題，物質(zhì)環(huán)境也仍持續(xù)惡化時(shí)，田園城市等更加積極主動(dòng)的理想城市模式應(yīng)運(yùn)而生。針對(duì)城市問(wèn)題的特殊解決方案，是以一種理想狀態(tài)為目標(biāo)導(dǎo)向，城市發(fā)展目標(biāo)的建構(gòu)必然受到規(guī)劃者的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀影響，具有意向性與主觀性。這就使得早期規(guī)劃者倡導(dǎo)的理想城市愿景呈現(xiàn)對(duì)立的兩極，如柯布西耶（Le Corbusier）1925年巴黎建筑規(guī)劃方案倡導(dǎo)高密度開發(fā)，而賴特（Frank Lloyd Wright）1935年提出的廣畝城市主張分散布局。

美國(guó)在19世紀(jì)下半葉同樣經(jīng)歷了工業(yè)革命帶來(lái)的城市秩序混亂問(wèn)題。1909年，華盛頓舉辦了首屆全國(guó)城市規(guī)劃會(huì)議，此次會(huì)議推動(dòng)了德國(guó)的區(qū)劃經(jīng)驗(yàn)在美國(guó)的廣泛傳播與應(yīng)用。區(qū)劃最初的目的并非建立在一個(gè)理想城市的目標(biāo)上，而是源于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，目的是避免妨害和捍衛(wèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)，解決土地開發(fā)的外部性問(wèn)題，其中潛藏一個(gè)重要的分區(qū)規(guī)則，即“排除那些不受歡迎的人或土地類型，從而對(duì)現(xiàn)狀加以保護(hù)”。20世紀(jì)初美國(guó)區(qū)劃主要有以下4個(gè)目標(biāo)：①預(yù)防對(duì)公共健康和安全的潛在威脅；②維持街道和開敞空間的品質(zhì)；③保護(hù)某地區(qū)的特色與價(jià)值；④提高政府的效率，減少權(quán)力的濫用?？傮w而言，區(qū)劃是面向已有問(wèn)題進(jìn)行糾錯(cuò)，并且從妨害條例的事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)向了預(yù)防潛在的問(wèn)題，以維持住現(xiàn)有的秩序。

比較而言，1947年英國(guó)開發(fā)規(guī)劃是源于對(duì)理想城市的追求，因而采取更加積極主動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)想的城市空間形態(tài)；而美國(guó)的區(qū)劃基于經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，致力于保護(hù)現(xiàn)狀以及確保新的開發(fā)項(xiàng)目不會(huì)降低現(xiàn)狀空間品質(zhì)，這是以防范潛在威脅為目標(biāo)導(dǎo)向，也是一種消極被動(dòng)的管制態(tài)度。英國(guó)1947年規(guī)劃法建構(gòu)的開發(fā)規(guī)劃體系，盡管不是以某個(gè)理想城市模型為規(guī)劃目標(biāo)的，但仍然是基于預(yù)測(cè)的和意圖達(dá)到的空間狀態(tài)作為規(guī)劃管理的依據(jù)和審批開發(fā)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，即以“設(shè)想”作為規(guī)劃目標(biāo)；美國(guó)區(qū)劃并未設(shè)定未來(lái)的形態(tài)，也不規(guī)定未來(lái)必須如何，而是以現(xiàn)狀為基準(zhǔn)，要求新的開發(fā)項(xiàng)目不得降低現(xiàn)有空間品質(zhì)。在問(wèn)題選擇與目標(biāo)屬性上的這些差異，使得英國(guó)規(guī)劃往往以靈活性而著稱，美國(guó)區(qū)劃則以確定性而聞名。

1.2 底線型目標(biāo)的穩(wěn)定性與發(fā)展型目標(biāo)的變化性

恢復(fù)原狀與防范潛在問(wèn)題這兩種目標(biāo)期望對(duì)應(yīng)形成的是一種底線型目標(biāo)，是依據(jù)行為主體為達(dá)到最低預(yù)期目標(biāo)并避免事情向壞的方向變化而設(shè)定的，現(xiàn)狀或原狀的屬性與特征就是最低預(yù)期，可以通過(guò)對(duì)事實(shí)的深入調(diào)查分析來(lái)設(shè)定目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，因而具有相對(duì)確定性與客觀性，如紐約區(qū)劃中第11—20條明確定義了規(guī)定的最低要求，這一要求自1961年設(shè)立以來(lái)延續(xù)至今，是紐約區(qū)劃最基礎(chǔ)的底線原則。原條文引述如下：

11—21 規(guī)定的最低要求

在解釋和適用本決議案時(shí)，下列規(guī)定應(yīng)作為最低要求：

（a） 正如在本決議案的導(dǎo)言及各分區(qū)和其他規(guī)定的立法意圖中所闡述的，規(guī)定的最低要求是提升和保護(hù)公共健康、公共安全及公共福祉；以及

（b） 針對(duì)現(xiàn)有狀況的不良條件規(guī)定能夠提供漸進(jìn)改良。

從中可見(jiàn)，紐約區(qū)劃的底線目標(biāo)就是所有的開發(fā)不能比現(xiàn)狀還差。底線型目標(biāo)本身具有穩(wěn)定性的屬性，這也使得美國(guó)區(qū)劃能夠保持長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定，但同時(shí)，這種對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的被動(dòng)回應(yīng)也招致了大量批判，批評(píng)者認(rèn)為區(qū)劃未能有效促進(jìn)城市的發(fā)展，甚至阻礙了城市的發(fā)展。21世紀(jì)以來(lái)，紐約已編制多輪綜合規(guī)劃，為紐約市的未來(lái)建立一個(gè)積極主動(dòng)的愿景。區(qū)劃未來(lái)也將更多融入綜合規(guī)劃與社區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)，成為規(guī)劃的實(shí)施工具。

追求理想狀態(tài)的規(guī)劃目標(biāo)屬于發(fā)展型目標(biāo)，理想源于人的主觀建構(gòu)，因此并不能直接通過(guò)分析現(xiàn)狀來(lái)推導(dǎo)出理想目標(biāo)。正如好的生活方式并沒(méi)有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)一樣，理想的城市形態(tài)也僅是一種價(jià)值判斷，同時(shí)理想的標(biāo)準(zhǔn)有高有低。換言之，發(fā)展型目標(biāo)具有動(dòng)態(tài)性與主觀性。在快速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的階段，控規(guī)的目標(biāo)往往是基于對(duì)未來(lái)理想構(gòu)建的發(fā)展型目標(biāo)，其特征是具體的、階段性的，會(huì)隨時(shí)間變化及主體的不同而發(fā)生不同程度的變化，規(guī)劃者預(yù)設(shè)的理想狀態(tài)和真實(shí)市場(chǎng)開發(fā)者預(yù)想的理想狀態(tài)之間就可能產(chǎn)生矛盾?，F(xiàn)實(shí)中的控規(guī)頻繁調(diào)整大多是由于“目標(biāo)”發(fā)生了改變，目標(biāo)變化或表現(xiàn)為土地用途與開發(fā)強(qiáng)度的需求變化，從而引起地塊邊界或開發(fā)指標(biāo)的重新調(diào)整。因此，如果控規(guī)僅僅聚焦于具體的發(fā)展目標(biāo)，那么據(jù)此構(gòu)建的開發(fā)規(guī)則也必然會(huì)呈現(xiàn)出具體的以及特殊的性征。

誠(chéng)然，盡管底線型目標(biāo)與發(fā)展型目標(biāo)在概念上可以嚴(yán)格區(qū)分，但是在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中，兩類目標(biāo)往往是混雜在一起的。正如將汽車前進(jìn)作為駕駛的底線，底線目標(biāo)就是發(fā)動(dòng)機(jī)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)維持，司機(jī)駕駛可快可慢，但是不能后退；那么底線目標(biāo)的穩(wěn)定性就表現(xiàn)為持續(xù)向前運(yùn)動(dòng)；可見(jiàn)，底線目標(biāo)不是某種恒定的狀態(tài)，而是一種恒定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。自黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記在不同領(lǐng)域的工作中多次強(qiáng)調(diào)底線思維的重要性。隨著國(guó)土空間規(guī)劃改革的深入推進(jìn)，多項(xiàng)相關(guān)文件亦明確指出，在國(guó)土空間規(guī)劃工作中必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持底線思維，有效實(shí)施底線管控措施。然而，在現(xiàn)有關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的學(xué)術(shù)討論中，關(guān)于底線的科學(xué)內(nèi)涵及如何實(shí)現(xiàn)底線的方法與思想的研究仍較為欠缺。部分學(xué)者直接將規(guī)劃中的“控制線”視為規(guī)劃的底線，忽視了底線的科學(xué)內(nèi)涵，規(guī)劃劃定的“控制線”可能是某類空間的邊界線，只能是底線管控的某個(gè)要素，而不是底線管控的全部或等同于底線目標(biāo)。因此，亟須在理論層面對(duì)適應(yīng)底線型目標(biāo)與發(fā)展型目標(biāo)的技術(shù)方法與工具進(jìn)行區(qū)分，以更好地滿足不同的需求。

1.3 規(guī)劃管制與規(guī)則管制的屬性差異

任何一個(gè)行為主體的空間使用行為都可能直接產(chǎn)生外部性或有潛在的外部性影響，負(fù)外部性容易引發(fā)相鄰用途的矛盾和沖突，這也是現(xiàn)代城市需要以規(guī)劃或者法律方式進(jìn)行公共干預(yù)與規(guī)范的主要原因。對(duì)此問(wèn)題的公共干預(yù)存在兩種管制邏輯，哈耶克區(qū)分了兩種管制方式下的社會(huì)秩序：“目標(biāo)論（teleocracy）”與“法治論（nomocracy） ”，前一種秩序下的規(guī)則是作為一種具體命令的“法律”，后一種秩序下的規(guī)則是基于自然規(guī)律，所有成員相互作用形成并共同遵守的一種抽象的、普遍的行為規(guī)則。每個(gè)人都遵循的一般性規(guī)則，與命令本身并不相同，因?yàn)樗幢仡A(yù)先存在著一個(gè)發(fā)布此項(xiàng)規(guī)則的人。莫羅尼（Moroni）將該思想引入規(guī)劃領(lǐng)域，認(rèn)為受終極目標(biāo)支配的管制方法是一種“ 模式工具”（patterning-instruments），通過(guò)定義城市結(jié)構(gòu)及各組成部分的功能直接產(chǎn)生社會(huì)秩序，以便對(duì)土地開發(fā)利用實(shí)施詳細(xì)和有區(qū)別地控制；而受規(guī)則支配的管制方法是一種“ 框架工具”（framework-instruments），僅建立或排除各功能之間的某些相互關(guān)系，通過(guò)抽象的、一般性的規(guī)則間接產(chǎn)生社會(huì)秩序。

20世紀(jì)以來(lái)，大多數(shù)國(guó)家以“目標(biāo)論”的方式自上而下編制全面、綜合且法定的土地利用規(guī)劃，形成規(guī)劃管制的模式。21世紀(jì)初，規(guī)劃思想正在悄然變化，日益傾向于利用規(guī)范、規(guī)則和抽象原則作為主要的管制手段，以更好地應(yīng)對(duì)城市的復(fù)雜性和自組織秩序。部分學(xué)者提出規(guī)劃管制的方式應(yīng)僅用于控制公共部門的行為，對(duì)于社會(huì)個(gè)體行為，需要的不是規(guī)劃，而是規(guī)范。在一場(chǎng)關(guān)于目標(biāo)論和法治論的研討會(huì)上，法治論是適應(yīng)復(fù)雜自組織系統(tǒng)的首選方法這一觀點(diǎn)得到了普遍認(rèn)同。對(duì)于我國(guó)而言，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)則化轉(zhuǎn)型也逐漸成為共識(shí)。但是，在管制邏輯層面，如何實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)則化轉(zhuǎn)變，目前還比較缺乏實(shí)施路徑。

2 規(guī)劃目標(biāo)的分區(qū)落實(shí)與規(guī)則之間的邏輯關(guān)系

自2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》發(fā)布之后，針對(duì)全域國(guó)土空間進(jìn)行分區(qū)分類并實(shí)施用途管制成為國(guó)家規(guī)劃管理的基本方針，詳細(xì)規(guī)劃作為規(guī)劃實(shí)施工具，其中的規(guī)劃分區(qū)和用途分類成為關(guān)鍵的技術(shù)方法，國(guó)土空間用途管制改革應(yīng)充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃中分區(qū)分類空間管制的基本思路。第一，規(guī)劃行為本身就表現(xiàn)為用地分區(qū)和用途分類，如每個(gè)具體的規(guī)劃就是針對(duì)規(guī)劃區(qū)域的分區(qū)和分類；第二，規(guī)劃成果必定包含土地利用分區(qū)規(guī)劃圖；第三，法定規(guī)劃的編制行為表現(xiàn)為依據(jù)給定的用地分區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的分區(qū)和分類?？梢?jiàn)，分區(qū)分類不僅是普遍的規(guī)劃行為和通適的規(guī)劃方法，作為規(guī)劃行為規(guī)范與準(zhǔn)則的用途分類和用地分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)還成為制度性的規(guī)劃技術(shù)工具。

分區(qū)是規(guī)劃行為序列中的一個(gè)特殊類型，分區(qū)行為與規(guī)劃的前后序行為的邏輯關(guān)系決定分區(qū)結(jié)果的本質(zhì)特征。規(guī)劃目標(biāo)、開發(fā)規(guī)則、分區(qū)類型之間的行為序列關(guān)系決定了規(guī)劃的類型及其屬性，比如，我國(guó)控規(guī)編制的行為序列是將目標(biāo)直接落實(shí)到具體地塊，并根據(jù)目標(biāo)要求制定地塊的開發(fā)條件，通過(guò)地塊開發(fā)條件限定建設(shè)項(xiàng)目，其行為邏輯表現(xiàn)為：“目標(biāo)—?jiǎng)澐值貕K（分區(qū)） —地塊開發(fā)規(guī)則”。美國(guó)區(qū)劃制定的行為序列是先將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為不同用途類型建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)規(guī)則，然后基于規(guī)則進(jìn)行分區(qū)，那么，規(guī)劃分區(qū)就明確適用規(guī)則的空間范圍，其結(jié)果是同類規(guī)則分區(qū)適用一個(gè)開發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，其規(guī)劃行為邏輯是“目標(biāo)—開發(fā)規(guī)則—規(guī)劃分區(qū)”?？匾?guī)與區(qū)劃的根本性差異在于分區(qū)與規(guī)則建立的順序不一樣，由此導(dǎo)致分區(qū)結(jié)果及其效應(yīng)的不同。規(guī)劃行為的順序、行為之間的邏輯關(guān)系決定規(guī)劃工作的性質(zhì)以及規(guī)劃工作成果的特征與實(shí)質(zhì)。

2.1 我國(guó)控規(guī)的分區(qū)行為程序及其邏輯：擬定目標(biāo)—?jiǎng)澐值貕K—以地塊為管制單元建立開發(fā)建設(shè)的指標(biāo)和要求

控規(guī)是我國(guó)使用分區(qū)作為管制開發(fā)的典型工具?？匾?guī)編制行為的一般程序是事先給定規(guī)劃區(qū)域，結(jié)合總體規(guī)劃目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)需求確立規(guī)劃范圍的總體發(fā)展目標(biāo)，然后將確立的規(guī)劃片區(qū)總體目標(biāo)分解并落實(shí)到重要建設(shè)項(xiàng)目和地塊用途，并確定支撐發(fā)展目標(biāo)的道路交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施，表現(xiàn)為目標(biāo)分解與規(guī)劃區(qū)域切分的雙重細(xì)分過(guò)程。如北京通過(guò)“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—規(guī)劃單元—控規(guī)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)域國(guó)土空間規(guī)劃”，將人口、用地以及建筑規(guī)模等指標(biāo)進(jìn)行分解，最終落實(shí)至規(guī)劃綜合實(shí)施方案等實(shí)施性規(guī)劃實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控。規(guī)劃的空間范圍從市域空間、片區(qū)、地塊群組被“層層分小”，最終將目標(biāo)和指標(biāo)落實(shí)到地塊。

純粹就規(guī)劃的行為邏輯而言，總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃是同構(gòu)的，都是將規(guī)劃的目標(biāo)和要求轉(zhuǎn)譯到特定空間區(qū)域的過(guò)程，區(qū)別在于規(guī)劃成果的空間尺度不同?？匾?guī)的目的和作用就是分類落實(shí)總體規(guī)劃目標(biāo)和要求，并深入地塊尺度的建設(shè)指標(biāo)，據(jù)此作為“控制”的依據(jù)，既包括建筑形態(tài)的“地塊指標(biāo)”控制，也包括開發(fā)建設(shè)行為的“規(guī)劃許可證”管理，地塊指標(biāo)的作用主要是規(guī)定規(guī)劃許可證的內(nèi)容。由此可見(jiàn)，控規(guī)是開發(fā)管理的依據(jù)，通過(guò)分區(qū)和地塊開發(fā)控制指標(biāo)的方式來(lái)約束規(guī)劃許可的管理行為，這種為管理目的而建立的行為程序及其邏輯關(guān)聯(lián)可稱為“管制分區(qū)”。

管制強(qiáng)調(diào)管理主體對(duì)規(guī)劃客體的控制，意味著土地開發(fā)利用活動(dòng)受到特定的管制主體的定向約束，控規(guī)中的分區(qū)不過(guò)是個(gè)案式審批管理的前序工作而已。在“市—區(qū)—鎮(zhèn)”等多層級(jí)政府體系中，控規(guī)由區(qū)/鎮(zhèn)下層級(jí)政府組織編制，市政府負(fù)責(zé)審批，然而區(qū)鎮(zhèn)政府并非按照行政轄區(qū)范圍整體編制控規(guī)，而是根據(jù)當(dāng)下的、現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求和管理需求分片區(qū)、分階段地編制。每個(gè)控規(guī)項(xiàng)目的編制范圍作為落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)和管理要求的“分區(qū)” 沒(méi)有特別的規(guī)定，可能是特定的功能區(qū)域，也可能是一個(gè)比較完整的發(fā)展單元，或者僅僅是為了彌補(bǔ)管理的缺陷和不足，甚至出現(xiàn)針對(duì)特定地塊的“地塊控制性規(guī)劃”。這種服務(wù)于特定管理目標(biāo)的管制分區(qū)的工作邏輯導(dǎo)致規(guī)劃成果的差異巨大，不僅不同規(guī)劃片區(qū)之間同類地塊的控制指標(biāo)不同，即便是同一個(gè)規(guī)劃片區(qū)相鄰兩個(gè)同類用途地塊的指標(biāo)也可能不一樣，比如同樣是“R2”的相鄰地塊，一個(gè)容積率指標(biāo)規(guī)定為2，另一個(gè)就可以規(guī)定為3，差異的理由可能就是簡(jiǎn)單的、差異化的美學(xué)趣味。如果將單個(gè)控規(guī)的范圍視為一個(gè)獨(dú)立的管制分區(qū)，則控規(guī)的全覆蓋僅相當(dāng)于由一個(gè)個(gè)管制分區(qū)拼合的結(jié)果。

由此可見(jiàn)，控規(guī)的分區(qū)行為普遍地存在于規(guī)劃制定的過(guò)程，無(wú)論是規(guī)劃范圍的選擇還是地塊的切分都是總體規(guī)劃目標(biāo)的分解，分區(qū)是管理者實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的工具，分區(qū)結(jié)果直接服務(wù)于管理而不是規(guī)范土地上的開發(fā)與使用活動(dòng)。

2.2 美國(guó)區(qū)劃的分區(qū)行為程序及其邏輯：基于某種共識(shí)或目標(biāo)確立與目標(biāo)一致的土地使用規(guī)則，再通過(guò)協(xié)商的方式將特定規(guī)則落實(shí)到特定的分區(qū)

控規(guī)是我國(guó)特殊歷史發(fā)展時(shí)期所借用的工具，控規(guī)的制定很大程度上借鑒了美國(guó)區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)。這也使得早期部分學(xué)者認(rèn)為控規(guī)就是區(qū)劃，兩者沒(méi)有太大的區(qū)別。但隨著對(duì)美國(guó)區(qū)劃研究與認(rèn)識(shí)的不斷深入，越來(lái)越多學(xué)者都注意到了區(qū)劃與控規(guī)的本質(zhì)差異在于“法律”與“規(guī)劃”的類型差別。

其實(shí)，“法律”與“規(guī)劃”的區(qū)別并非簡(jiǎn)單的形式與效力方面的區(qū)別，其本質(zhì)差異在于制定行為的目的及其序列行為之間的邏輯關(guān)系。如前所述：控規(guī)是“目標(biāo)—?jiǎng)澐值貕K（分區(qū)） —規(guī)則”，而區(qū)劃采用了近似的卻又本質(zhì)不同的“目標(biāo)—規(guī)則—分區(qū)”。僅以美國(guó)歐幾里得分區(qū)為例說(shuō)明區(qū)劃行為的基本邏輯，第一，確立分區(qū)的目標(biāo)和訴求，如保護(hù)單棟獨(dú)戶住宅區(qū)的環(huán)境品質(zhì)；第二，將目標(biāo)和訴求轉(zhuǎn)化為土地使用的規(guī)則，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的，首先確定的規(guī)則是只允許建設(shè)單棟獨(dú)戶住宅，排除其他土地用途；第三，協(xié)商劃定適用這個(gè)土地使用規(guī)則的空間區(qū)域，在具體分區(qū)的劃定過(guò)程中，接受這個(gè)土地使用規(guī)則的就劃入該類區(qū)域，不接受該類土地使用規(guī)則的就劃出，是否歸入某個(gè)地類主要取決于居民的意愿，而不僅僅是現(xiàn)狀土地特征。

在規(guī)劃目標(biāo)、開發(fā)規(guī)則、分區(qū)類型的行為序列中，分區(qū)是最后一步，并且是居民意愿的落實(shí)。歐幾里得分區(qū)中的目標(biāo)與規(guī)則還是具體的、特殊的對(duì)應(yīng)關(guān)系，到紐約區(qū)劃就轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈詫?duì)應(yīng)關(guān)系， 比如《1961 紐約市區(qū)劃決議案》(The City of New York, Zoning Maps and Resolution,1961)的分區(qū)目的是“安全、健康和福祉”，與之對(duì)應(yīng)的土地使用規(guī)則概括為3個(gè)方面：土地用途、建筑高度、建筑的退讓和間距。這就在分區(qū)目的與分區(qū)土地使用規(guī)則之間建立一個(gè)通適性框架，多數(shù)城市都參照這個(gè)一般性的分區(qū)規(guī)則針對(duì)具體規(guī)劃對(duì)象開展具體的分區(qū)活動(dòng)?？梢詫⒁?guī)則的空間化過(guò)程或?qū)⑦@類基于規(guī)則的分區(qū)統(tǒng)稱為“規(guī)制分區(qū)”。

概括而言，與控規(guī)先切分地塊再建立規(guī)則不同，區(qū)劃的分區(qū)行為邏輯是先建立土地使用規(guī)則再進(jìn)行土地劃分，意味著用抽象的規(guī)則去回應(yīng)抽象的目的。目的的分類轉(zhuǎn)換為規(guī)則的分類，由此形成分區(qū)代碼與規(guī)則體系。一旦建立起系統(tǒng)性的規(guī)則體系，分區(qū)行為即為規(guī)則的空間化，是一個(gè)可重復(fù)的行為。無(wú)論是最簡(jiǎn)單明了的歐幾里得區(qū)劃，還是為世界許多城市的規(guī)劃管理提供了有效的參考樣板的紐約區(qū)劃，以及率先進(jìn)行當(dāng)代區(qū)劃革命的洛杉磯區(qū)劃，其規(guī)制分區(qū)的建立都是規(guī)則先行。區(qū)劃不僅是立法目的的分解、深化與空間化，也是實(shí)現(xiàn)立法目的的手段。

2.3 管制分區(qū)與規(guī)制分區(qū)的屬性差異與適用范圍

綜上所述，由于對(duì)問(wèn)題界定的類型不同，控規(guī)與區(qū)劃形成不同的規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向，最終應(yīng)用了不同的行為邏輯與規(guī)則體系（圖2）?；诰哂凶兓瘜傩缘睦硐牖蛩{(lán)圖所構(gòu)建的管制分區(qū)規(guī)則更加具體，由于針對(duì)具體對(duì)象，因此能迅速回應(yīng)特定區(qū)域的特殊問(wèn)題，并促成相應(yīng)行動(dòng)，然而它不具備普適性，對(duì)同類事件沒(méi)有效力，也難以作為整體性的管制工具。相對(duì)而言，基于底線型目標(biāo)形成的規(guī)制分區(qū)，則側(cè)重于構(gòu)建一般性的關(guān)系規(guī)則，為一般性土地使用行為提供規(guī)范框架，因此具有更高的穩(wěn)定性與公平性。但同時(shí)大多數(shù)一般性規(guī)則的制定往往需要一個(gè)漸進(jìn)的試錯(cuò)過(guò)程，并依賴于無(wú)數(shù)人的審慎思考與經(jīng)驗(yàn)積累，因此難以快速實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)。

對(duì)于我國(guó)國(guó)土空間治理體系而言，管制分區(qū)和規(guī)制分區(qū)都是不可或缺的。國(guó)土空間規(guī)劃不僅包含了具體的、階段性的、特定區(qū)域的城市發(fā)展目標(biāo)，也確立了恒久不變的多重底線目標(biāo)，如保障生態(tài)安全、糧食安全、國(guó)土安全等。一方面，地方政府作為發(fā)展主體繼續(xù)承擔(dān)了空間發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)，既有城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地出讓與開發(fā)管制的責(zé)任需要保留和改善，歷史上控規(guī)作為管制分區(qū)的工具特征有效性已經(jīng)得到驗(yàn)證，需要作為一種適用特定對(duì)象和特定范圍的管制工具類型保留在國(guó)土空間規(guī)劃的綜合工具箱里；另一方面，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃需要具體落實(shí)上位規(guī)劃的底線目標(biāo)要求，底線目標(biāo)需要建立規(guī)制分區(qū)，規(guī)制目的是管制方式難以達(dá)到的。

3 國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃規(guī)制分區(qū)與管制分區(qū)的雙重結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)規(guī)劃的控詳和修詳分別對(duì)應(yīng)建設(shè)用地管理和建設(shè)項(xiàng)目管理，“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃囊括了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的管理內(nèi)容，那么，國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃至少應(yīng)該滿足土地利用規(guī)劃的用途管制、城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地管理（用地許可） 和建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理（建設(shè)工程規(guī)劃許可） 等三個(gè)基本管理工作需求，并且，分區(qū)分類作為國(guó)土空間治理的基本方針也應(yīng)該體現(xiàn)在詳細(xì)規(guī)劃之中。詳細(xì)規(guī)劃作為實(shí)施性的規(guī)劃既要落實(shí)上位規(guī)劃的底線要求，又要落實(shí)上位規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)以及現(xiàn)實(shí)發(fā)展訴求，規(guī)制分區(qū)與管制分區(qū)的協(xié)同運(yùn)作就成為詳細(xì)規(guī)劃有效性的關(guān)鍵。

3.1 以用途規(guī)制分區(qū)作為落實(shí)底線的基礎(chǔ)規(guī)制工具

當(dāng)前，我國(guó)尚未形成一套完善的土地開發(fā)與用途管制的規(guī)則體系，因此，如何實(shí)現(xiàn)底線約束仍將是未來(lái)用途管制的難點(diǎn)。本文提出以用途規(guī)制分區(qū)為底線性管理工具，率先建立用途分區(qū)規(guī)則體系，首先是建構(gòu)回應(yīng)底線型目標(biāo)的通適性用途規(guī)則，其實(shí)通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃的分區(qū)工作落實(shí)為體現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)的用途分區(qū)，也就是用途分類規(guī)則的空間化過(guò)程。例如，各地方政府可以基于《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》提出的分區(qū)類型與分區(qū)目標(biāo)進(jìn)行深化，參照各國(guó)用途分區(qū)規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合已有的用途管制政策與需求，優(yōu)先構(gòu)建用途規(guī)制分區(qū)的規(guī)則體系（圖3、圖4），其關(guān)鍵在于建立不同分區(qū)類型之間的邏輯關(guān)系，這是規(guī)制分區(qū)能夠作為全域性工具的基礎(chǔ)與前提。如依據(jù)關(guān)系規(guī)則確立分區(qū)許可的用途類型、用途強(qiáng)度、現(xiàn)有用途的延續(xù)及轉(zhuǎn)換規(guī)則以及分區(qū)的修訂、規(guī)劃許可等管理規(guī)則等，作為落實(shí)底線型目標(biāo)的最低要求。

3.2 以開發(fā)管制分區(qū)作為實(shí)施地區(qū)開發(fā)規(guī)劃的管制工具

落實(shí)特定發(fā)展目標(biāo)的開發(fā)建設(shè)行為往往是分片區(qū)且存在時(shí)間差的，必然是與落實(shí)底線的用途規(guī)制分區(qū)不同的層級(jí)。管制分區(qū)的目的和作用是落實(shí)和協(xié)調(diào)具體的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，比如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、居住新城、市區(qū)更新和重建等片區(qū)開發(fā)建設(shè)計(jì)劃，作為長(zhǎng)期的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，土地使用的目標(biāo)和要求會(huì)隨著不同發(fā)展時(shí)期面臨的問(wèn)題差異而發(fā)生變化，基于目標(biāo)導(dǎo)向的管制分區(qū)也必須隨之改變。但是，管制分區(qū)的用途變化往往是局部的而非整體性的，因而開發(fā)管制分區(qū)不必要覆蓋全域。開發(fā)管制分區(qū)可以作為用途規(guī)制分區(qū)上層的疊加分區(qū)存在，這就可以避免因?yàn)樾滦枨蟮某霈F(xiàn)而重新分區(qū)，是一種提高規(guī)制分區(qū)靈活性的工具。

3.3 用途規(guī)制分區(qū)與開發(fā)管制分區(qū)的結(jié)構(gòu)關(guān)系

在以往多規(guī)共存的背景下，“多規(guī)矛盾”的根源在于不同層級(jí)政府及部門間的多重公權(quán)力交疊，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)與管制內(nèi)容的沖突，形成規(guī)劃事權(quán)的博弈。當(dāng)建立覆蓋全域的、統(tǒng)一的用途規(guī)制分區(qū)作為底層約束，整合土地用途規(guī)則，才能最大程度地消解多規(guī)管制的沖突。此外，可以將現(xiàn)有的以及未來(lái)的開發(fā)規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)換為開發(fā)管制分區(qū)，將其疊加在基礎(chǔ)用途規(guī)制分區(qū)之上，建立補(bǔ)充規(guī)則，形成開發(fā)管制分區(qū)與用途規(guī)制分區(qū)的疊加分區(qū)模式。見(jiàn)圖5。

開發(fā)管制分區(qū)作為行政管理的依據(jù)，應(yīng)與用途規(guī)制分區(qū)相協(xié)調(diào)，兩者的協(xié)同模式是管制分區(qū)不能違背規(guī)制分區(qū)，且有權(quán)要求調(diào)整規(guī)制分區(qū)。第一，“不違背”就是在用途層面上不能突破底線要求，但開發(fā)規(guī)則可以為用途、開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)制定補(bǔ)充規(guī)則，實(shí)現(xiàn)具體的發(fā)展目標(biāo)。第二，管制分區(qū)有權(quán)要求調(diào)整規(guī)制分區(qū)的作用是“經(jīng)過(guò)立法程序批準(zhǔn)的管制分區(qū)”可以替代規(guī)劃范圍的規(guī)制分區(qū)，也就是說(shuō)“參照規(guī)制分區(qū)編制和審批的管制分區(qū)”是規(guī)制分區(qū)的修訂與補(bǔ)充。因此，當(dāng)上層的分區(qū)已經(jīng)屬于開發(fā)規(guī)制分區(qū)時(shí)，那么上層規(guī)制分區(qū)的規(guī)則可以疊加或替代基礎(chǔ)用途規(guī)則。兩者的協(xié)同過(guò)程就表現(xiàn)為立法過(guò)程或法律修訂的過(guò)程。

4 國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃中的管制分區(qū)與規(guī)制分區(qū)的協(xié)同實(shí)施路徑

4.1 第一階段：建立以用途規(guī)制分區(qū)為基礎(chǔ)的兩層結(jié)構(gòu)

詳細(xì)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的第一階段是基于上述規(guī)則構(gòu)建實(shí)施路線，率先建立用途規(guī)制分區(qū)的分區(qū)類型及規(guī)則體系，再結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃完成分區(qū)規(guī)則的空間化過(guò)程，即完成用途規(guī)制分區(qū)圖的制定。用途規(guī)制分區(qū)圖可隨著國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的編制逐步完成，將國(guó)土空間規(guī)劃中的目標(biāo)與用途規(guī)制分區(qū)類型進(jìn)行匹配，通過(guò)分區(qū)代碼建立分區(qū)規(guī)則與特定空間的關(guān)聯(lián)性，完成目標(biāo)/目的—規(guī)則—分區(qū)的關(guān)聯(lián)過(guò)程。隨著詳細(xì)規(guī)劃的編制完成，最終形成覆蓋全域空間的用途規(guī)制分區(qū)一張圖（圖6）。值得注意的是，用途規(guī)制分區(qū)的全覆蓋與原有控規(guī)全覆蓋存在顯著差異。如前所述，控規(guī)是先分區(qū)，再建立規(guī)則的管制分區(qū)邏輯，控規(guī)全覆蓋僅僅是管制分區(qū)的拼合。用途規(guī)制分區(qū)是基于統(tǒng)一的用途規(guī)則下的分區(qū)，即使是不同詳細(xì)規(guī)劃范圍中，只要被命名為同一種用途分區(qū)代碼則意味者它們的用途規(guī)則是一致的。由此，詳細(xì)規(guī)劃用途管制就可以成為整體性、系統(tǒng)性的規(guī)制工具。

此外，在詳細(xì)規(guī)劃編制的過(guò)程中，除了制定實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)底線型目標(biāo)的用途規(guī)制分區(qū)，還可結(jié)合片區(qū)發(fā)展目標(biāo)以及更新規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、歷史保護(hù)規(guī)劃等其他專項(xiàng)規(guī)劃的需求，對(duì)特定區(qū)域建立開發(fā)管制分區(qū)。開發(fā)管制分區(qū)是對(duì)基礎(chǔ)用途規(guī)則的補(bǔ)充，落實(shí)額外的用途、形態(tài)、強(qiáng)度等開發(fā)規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)特定的分區(qū)目標(biāo)，可視為原有控規(guī)分區(qū)模式的延續(xù)。由此逐步在詳細(xì)規(guī)劃中形成以用途規(guī)制分區(qū)為基礎(chǔ)的兩層結(jié)構(gòu)。

4.2 第二階段：建立以綜合規(guī)制分區(qū)為基礎(chǔ)的兩層結(jié)構(gòu)

基于用途維度的規(guī)制分區(qū)是我國(guó)當(dāng)前最具可能性的規(guī)制分區(qū)維度，也是最能直接落實(shí)國(guó)土空間用途管制需求的規(guī)劃實(shí)施工具。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也顯示，用途規(guī)制分區(qū)也往往是綜合性規(guī)制分區(qū)的基礎(chǔ)與核心部分。當(dāng)我國(guó)用途規(guī)制分區(qū)逐漸建立與完善，可進(jìn)一步將開發(fā)管制分區(qū)中的穩(wěn)定性與通適性的內(nèi)容進(jìn)行整合，將其納入用途規(guī)制分區(qū)中，使得用途規(guī)制分區(qū)向綜合規(guī)制分區(qū)轉(zhuǎn)變，完善土地使用規(guī)則的維度與深度，推動(dòng)國(guó)土空間治理能力的逐步提升。然而不可否認(rèn)的是，城市發(fā)展過(guò)程始終會(huì)存在短期的、特定的發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃管理也始終需要更加靈活的管制方式以快速回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，無(wú)論綜合型規(guī)制分區(qū)如何完善，管制分區(qū)仍將始終存在。

在此演化路徑（圖7） 下，開發(fā)管制分區(qū)的管制維度與適用范圍將逐步縮小，詳細(xì)規(guī)劃將逐漸以更加綜合的規(guī)制分區(qū)去協(xié)調(diào)更廣泛的公共、私人利益，生態(tài)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展的問(wèn)題。同時(shí)，用途底線也將逐漸提升為多維度綜合型底線，如公共空間的底線、歷史保護(hù)的底線、城市更新的底線等。總體而言，綜合規(guī)制分區(qū)的建立與完善需要結(jié)合具體城市發(fā)展情況與需要，是一個(gè)持續(xù)的演化過(guò)程。

5 結(jié)語(yǔ)

健全國(guó)土空間用途管制制度對(duì)于推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，而詳細(xì)規(guī)劃作為落實(shí)國(guó)土空間目標(biāo)與實(shí)施用途管制的重要抓手，亟須建構(gòu)底線剛性管控與發(fā)展目標(biāo)彈性調(diào)控的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，確保國(guó)土空間利用的規(guī)范性和靈活性，促進(jìn)空間治理的精細(xì)化和高效化。底線型目標(biāo)與發(fā)展型目標(biāo)的屬性差異決定了詳細(xì)規(guī)劃必然兼具規(guī)制與管制的雙重屬性。規(guī)制分區(qū)是“目標(biāo)—規(guī)則—分區(qū)”三種規(guī)劃行為的特定的組合方式，實(shí)質(zhì)為規(guī)則的空間化過(guò)程，其成果作為回應(yīng)全域管理和底線訴求的治理工具；而開發(fā)管制分區(qū)是面向城鄉(xiāng)建設(shè)目標(biāo)的且經(jīng)歷史檢驗(yàn)行之有效的技術(shù)工具。因此，本文提出以用途規(guī)制分區(qū)為基礎(chǔ)，將控規(guī)屬性中可以進(jìn)行規(guī)則化轉(zhuǎn)型的開發(fā)規(guī)則不斷地分離出來(lái)，從立法邏輯上對(duì)控規(guī)的制定和使用進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型，可以使得國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃成為落實(shí)全域用途管制目標(biāo)且具有穩(wěn)定性的綜合性治理工具。

總體而言，規(guī)制分區(qū)內(nèi)在的技術(shù)性問(wèn)題是可以通過(guò)科學(xué)、理性的方式進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化的，當(dāng)目的和需求一致時(shí)，技術(shù)工具就具有通用性。但另一方面，規(guī)制分區(qū)承載的目標(biāo)屬性往往是地方性的，反映特定群體的發(fā)展與保護(hù)的愿景，這也就意味著不同制度、文化下的規(guī)制分區(qū)的內(nèi)容與形態(tài)各有差異，適應(yīng)我國(guó)的用途規(guī)制分區(qū)的類型與規(guī)則體系仍然需要地方的實(shí)踐與探索。

作者簡(jiǎn)介

陳璐，廣州大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院空間規(guī)劃與景觀設(shè)計(jì)系副主任、講師。

周劍云，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系主任、教授、博士生導(dǎo)師。