賦權(quán)的挑戰(zhàn)：北京集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下的國土空間用途管制實施

來源：城市規(guī)劃學刊upforum 2024-10-22

作者：嚴雅琦 

提要

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是實現(xiàn)集體土地還權(quán)賦能、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。然而，北京的入市試點項目在國土空間用途管制實施過程中遭遇多重挑戰(zhàn)。構(gòu)建“控制權(quán)界定土地發(fā)展權(quán)”的分析框架，依據(jù)國土空間用途管制的“規(guī)劃—建設(shè)—治理”鏈條，將地方政府對土地開發(fā)的控制權(quán)分解為規(guī)劃編制權(quán)、實施許可權(quán)、治理監(jiān)督權(quán)等三大維度，明晰其運作的影響因素，由此解釋入市實施挑戰(zhàn)及其形成機制。研究發(fā)現(xiàn)，盡管集體土地入市促進了集體土地名義發(fā)展權(quán)的強權(quán)賦能，但地方政府的控制權(quán)行使造成集體土地實際發(fā)展權(quán)的三次弱化。此權(quán)利弱化蘊藏于發(fā)展理念轉(zhuǎn)型下地方政府的多元目標兼顧困局，形成于建設(shè)指標約束下的地方財政優(yōu)先導向，加深于資源反哺農(nóng)村下的政府監(jiān)督滲透強化。提出面向城鄉(xiāng)融合的國土空間用途管制實施路徑與配套政策優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；國土空間用途管制；規(guī)劃實施；控制權(quán)；土地發(fā)展權(quán)；北京

黨的二十大報告強調(diào)“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動”的要求，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位。土地作為保障城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，其權(quán)利配置、制度安排及相應(yīng)的空間治理深刻影響城鄉(xiāng)融合與高質(zhì)量發(fā)展。在我國城鄉(xiāng)土地雙軌制的背景下，集體土地長期陷于權(quán)益受限的困境，直到2015年集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點、2017年集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點、2019年《中華人民共和國土地管理法》相應(yīng)條款的修訂——“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，方才逐步推動全國層面的集體土地還權(quán)賦能進程。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（下文簡稱“集體土地入市”） 是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑，該背景下的國土空間用途管制編制與實施深刻影響生態(tài)保護與開發(fā)利用之間的關(guān)系協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間的土地權(quán)益分配公平。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，全國33個集體土地入市試點縣（市、區(qū)） 已完成入市地塊1萬余宗，然而作為試點區(qū)之一的北京市大興區(qū)，從確定試點到2022年10月底僅完成入市項目17 宗，面積共87.5hm2，且入市地塊多為低營利性的功能，由此可見其入市實施進展相對緩慢且賦能效果有待提升。如何從國土空間用途管制實施的角度解釋集體土地入市面臨的挑戰(zhàn)？其形成路徑與機制是怎樣的？以上問題亟待研究探討。

現(xiàn)階段有關(guān)集體土地入市的研究主要測度了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化程度，探討了集體土地入市對農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長以及城市土地利用效率的影響。少數(shù)研究探討了集體土地入市對國土空間規(guī)劃的影響、入市背景下的空間規(guī)劃編制方法及其面臨的挑戰(zhàn)與對策。然而相關(guān)研究多停留于規(guī)劃編制的技術(shù)表層，鮮有從深層的治理視角洞察其編制、實施面臨的本質(zhì)挑戰(zhàn)與形成機制。本文以集體土地入市進展相對滯后的北京大興為例，從“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建“控制權(quán)界定土地發(fā)展權(quán)”的分析框架，深入剖析集體土地入市背景下國土空間用途管制實施面臨的挑戰(zhàn)及其形成機制，并提出面向城鄉(xiāng)融合的國土空間用途管制實施路徑與配套政策優(yōu)化建議。

1 分析框架構(gòu)建：控制權(quán)界定土地發(fā)展權(quán)

1.1 土地發(fā)展權(quán)與控制權(quán)的內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)（land development rights） 是指改變土地用途、提升土地利用強度以及由此獲取帶來的社會經(jīng)濟發(fā)展收益的一項重要權(quán)利。雖然我國尚未在法律層面明確界定該項土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，但其一直隱性存在于圍繞空間管制制定的各類空間規(guī)劃與配套管理體系中。在我國城鄉(xiāng)二元土地管理模式下，集體土地發(fā)展權(quán)長期存在模糊、殘缺、弱化的特征，“集體土地入市”實際上是對集體土地發(fā)展權(quán)權(quán)能的一次強化。伴隨此項土地制度改革的推進，集體土地從過去法律規(guī)定的僅能用于農(nóng)村居民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村企業(yè)建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，擴大為除商品房以外的多種經(jīng)營性建設(shè)，并且其使用權(quán)可以完成合法流轉(zhuǎn)。

國土空間規(guī)劃與管制是實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)配置的重要方式，其本質(zhì)是地方乃至中央政府的控制權(quán)（control power）行使，旨在糾正土地利用市場失靈行為、避免負外部性問題。控制權(quán)的相關(guān)研究起源于企業(yè)經(jīng)濟學領(lǐng)域，其內(nèi)涵解釋為排他性利用和處置企業(yè)財務(wù)、人力等稀缺資源的一種決策權(quán)?？刂茩?quán)表達了組織中的權(quán)威關(guān)系，不僅適用于企業(yè)經(jīng)濟學問題的剖析，而且具有很強的政治經(jīng)濟意蘊?；诖?，周雪光將控制權(quán)應(yīng)用至國家治理的組織關(guān)系研究中。曹正漢、許成鋼等學者更是將控制權(quán)理解為一種社會權(quán)力，其支配對象包含社會資源和國家職能，由此將控制權(quán)應(yīng)用范圍擴大至宏觀政治經(jīng)濟場景。

在此基礎(chǔ)上，學界試圖厘清控制權(quán)與產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。不完全契約理論指出，現(xiàn)實中任何契約均無法將組織間或組織內(nèi)部關(guān)系的諸多可能性全部考慮在內(nèi)，由此導致契約是不完備的，契約明確規(guī)定之外的剩余控制權(quán)成為決定參與各方的激勵及其相應(yīng)行為的重要因素?；诖耍S成鋼指出，自認為資產(chǎn)的所有者，擁有和不擁有對其資產(chǎn)的最終的控制權(quán)，決定其是否擁有產(chǎn)權(quán)。曹正漢進一步強調(diào)了傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟中控制權(quán)對產(chǎn)權(quán)的界定作用及社會成員對控制權(quán)掌控程度的差異。他指出，傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟對公有資產(chǎn)的控制權(quán)和收入分配權(quán)是在國家的名義授予下由各級行政官員來行使的，這使得具有較高級別的官員掌握了公有資產(chǎn)的較大的使用權(quán)和收益權(quán)，即所謂等級產(chǎn)權(quán)。盡管在改革后的公有制經(jīng)濟中，產(chǎn)權(quán)的界定呈現(xiàn)多元化的、既有資產(chǎn)界定產(chǎn)權(quán)的趨勢，但仍很大程度保留控制權(quán)界定產(chǎn)權(quán)的特點。對于我國土地資源而言，土地公有制的制度基礎(chǔ)奠定了地方政府始終掌握地方土地實質(zhì)控制權(quán)的基調(diào)，這種資源支配模式使得地方政府在經(jīng)濟發(fā)展上具備廣泛而深入的影響力。國土空間用途管制便是地方政府在完成土地資源配置中，實現(xiàn)土地控制權(quán)運作的一種重要方式。

1.2 控制權(quán)界定土地發(fā)展權(quán)的過程及其損益

在控制權(quán)界定產(chǎn)權(quán)的過程中，產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從完整到殘缺之間的變化。當產(chǎn)權(quán)主體擁有某物品的全部權(quán)能并可以完全按照自己的意志行使權(quán)利時，構(gòu)成完整產(chǎn)權(quán)；當產(chǎn)權(quán)主體只擁有某物品的一項或幾項權(quán)能，或者雖擁有全部權(quán)能但需要在一定的約束條件下行使權(quán)利時，構(gòu)成殘缺產(chǎn)權(quán)。在國土空間用途管制中，地方乃至中央政府行使對土地發(fā)展權(quán)的控制權(quán)，并通過用途管制和開發(fā)強度管制兩種方式實現(xiàn)。這類政府管制，從公共利益來看有其必要性，但對于產(chǎn)權(quán)主體而言是一種產(chǎn)權(quán)殘缺和真實的利益損失。

為進一步厘清國土空間用途管制中的控制權(quán)運作，研究借鑒周雪光將控制權(quán)分為目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)、激勵分配權(quán)等三大維度的方法，通過梳理國土空間用途管制的“規(guī)劃—建設(shè)—治理”全流程，將其中的控制權(quán)分為規(guī)劃編制權(quán)、實施許可權(quán)、治理督察權(quán)。在現(xiàn)階段村集體主體性保障渠道缺位、規(guī)劃補償標準偏低的情況下，各級政府通過國土空間用途管制中的層層控制權(quán)運作，實際構(gòu)成了對農(nóng)村集體行使集體土地發(fā)展權(quán)的限制，導致發(fā)展權(quán)的殘缺。見圖1。

具體而言，在全國人大立法完成土地發(fā)展的相關(guān)權(quán)利安排以及中央和省級政府通過主體功能區(qū)劃、省級國土空間規(guī)劃等對土地發(fā)展權(quán)做出一定限制的基礎(chǔ)上，地方政府在剩余自由裁量空間當中，通過“規(guī)劃—建設(shè)—治理”全鏈條對農(nóng)村集體土地開發(fā)加以引導乃至管控。地方政府經(jīng)由體制場域中的規(guī)劃編制權(quán)運作，以土地規(guī)劃、土地收儲和“增減掛鉤”等方式隱性嵌入地權(quán)，再經(jīng)由實施許可與治理監(jiān)督權(quán)的運作，進一步實現(xiàn)對集體土地發(fā)展權(quán)行使乃至收益分配的控制。農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)實施空間并不在于產(chǎn)權(quán)清晰與否及其博弈能力，而是取決于地方政府隱性嵌入運作之下留給農(nóng)民的收益空間。由此，地方政府對于集體土地開發(fā)的控制行為會對集體土地發(fā)展權(quán)的實際行使帶來深遠影響。當?shù)胤秸x擇性地放松控制權(quán)，農(nóng)村集體或可通過非正規(guī)開發(fā)的投機取巧方式奪得土地開發(fā)收益；當?shù)胤秸畬w土地發(fā)展權(quán)的控制增強而補償條件不到位，農(nóng)村集體可能面臨權(quán)益受損的風險。

地方政府對集體土地發(fā)展權(quán)的控制強度會隨地情、時情而變化，影響其控制強度的因素眾多。相關(guān)研究表明，地方政府對農(nóng)村集體土地的開發(fā)管控會受到宏觀發(fā)展戰(zhàn)略以及土地管理制度、財政稅收體系、政績考核指標等多重制度因素影響， 并且取決于政府—集體—市場之間的主體關(guān)系。這一系列要素影響了國土空間用途管制過程中地方政府對集體土地發(fā)展權(quán)的實際控制強弱，導致集體土地發(fā)展權(quán)的完整度變化（圖2），進而形塑了集體土地利用方式及特征。

1.3 控制權(quán)界定集體土地發(fā)展權(quán)的演變歷程

我國集體土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了改革開放到2008 年之間權(quán)能受限不斷加深的過程，而2015年集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，2017年集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確土地征收范圍、推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，則拉開了向集體土地還權(quán)賦能的序幕。然而，在規(guī)劃安排、實施許可和治理監(jiān)督上，地方乃至中央政府對鄉(xiāng)村集體土地開發(fā)的約束愈發(fā)嚴格，兩者對集體土地發(fā)展權(quán)的控制不斷強化。

①在規(guī)劃編制上，集體土地開發(fā)需要遵循的空間規(guī)劃類型從單一的土地利用總體規(guī)劃到兼顧城鄉(xiāng)規(guī)劃布局要求，再到滿足“三區(qū)三線”的用途管制轉(zhuǎn)變。②在實施許可上，關(guān)于鄉(xiāng)村集體土地開發(fā)審批的要求逐漸收緊，其中2008 年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了鄉(xiāng)村集體土地開發(fā)需要向有關(guān)部門申請鄉(xiāng)村建設(shè)許可證的要求，2020年《中華人民共和國土地管理法》的修訂進一步要求永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地需由國務(wù)院審批。③在治理監(jiān)督上，2006年我國建立了國家土地督察制度，2020年進一步明確由國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)進行土地督察并細化其督察范圍，不斷增強在后續(xù)治理上的管控，然而在歷史遺留問題上僅以廣東為代表的部分省市出臺了處理方案，對于剩余的大部分省市而言相關(guān)方案長期缺位。

因此，盡管在權(quán)利配置上集體土地發(fā)展權(quán)的名義權(quán)能在近年來得到強化，但地方政府在規(guī)劃安排、實施許可中的控制權(quán)以及中央派出機構(gòu)在治理監(jiān)督中的控制權(quán)均呈現(xiàn)強度擴大的特征（圖3）。這種“一大一小”的變化使得農(nóng)村集體權(quán)益的實現(xiàn)蘊藏著高度不確定性，具體取決于地方政府和中央派出機構(gòu)在控制權(quán)實際運作上的表現(xiàn)。

2 北京集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下的規(guī)劃實施挑戰(zhàn)與成因

2.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與國土空間用途管制概況

大興區(qū)緊鄰北京市中心城區(qū)的南部，長期以來受中心城區(qū)輻射帶動的影響，區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平以及農(nóng)村人均收入水平均呈現(xiàn)“北高南低”的顯著空間分異特征（圖4）。在北京市減量提質(zhì)的發(fā)展要求下，大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)劃實施采取了“拆還結(jié)合、鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”的辦法。經(jīng)過充分論證，《大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點規(guī)劃研究》構(gòu)建了“拆5建1壓縮入市模式”或“勞均50 m2底線保障模式”的減量實施工具箱，并采用了“就地入市”和“轉(zhuǎn)移入市”兩種空間安排途徑。其中，“轉(zhuǎn)移入市”是指將建設(shè)用地指標投放至產(chǎn)業(yè)集中區(qū)或其他劃定的入市集中區(qū)（圖5）。在此基礎(chǔ)上，形成土地增值收益分配的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式，部分劃入“區(qū)級集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指標統(tǒng)籌儲備庫”的指標實行“區(qū)級統(tǒng)籌”，通過各村集體在鎮(zhèn)級乃至區(qū)級范圍的入股聯(lián)營保證土地增值收益的村村共享。

截至2022年10月底，大興區(qū)集體建設(shè)用地入市項目共17 宗，面積共87.5hm2，主要分布在大興區(qū)北部區(qū)位條件較好、土地市場需求相對旺盛的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，包括瀛海鎮(zhèn)、西紅門鎮(zhèn)、黃村鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)、北臧村鎮(zhèn)和魏善莊鎮(zhèn)，其中瀛海鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地入市面積最大，占總面積的40.7%。

2.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下的規(guī)劃實施挑戰(zhàn)

盡管集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的初衷在于向農(nóng)村集體和農(nóng)民還權(quán)賦能，大興區(qū)的相關(guān)空間規(guī)劃編制也試圖以土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的方式保障村村共享入市紅利，但是市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府在規(guī)劃編制與實施過程中的控制權(quán)運作卻導致集體土地實際發(fā)展權(quán)經(jīng)歷三次弱化（圖6），規(guī)劃實施面臨集體權(quán)益受限的挑戰(zhàn)。

2.2.1 規(guī)劃編制權(quán)行使：集體土地發(fā)展權(quán)的一次弱化

在規(guī)劃編制上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所需遵循的空間安排、供地規(guī)模主要由區(qū)政府決定，并受到市政府把控，農(nóng)村集體在其中缺少話語權(quán)。區(qū)政府組織編制了《大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點規(guī)劃研究》，出臺了一系列入市實施的政策指導。同時，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的指標計劃每年一編，并納入全市年度土地供應(yīng)計劃。然而，面對緊張的土地供應(yīng)規(guī)模，集體土地入市的指標在年度計劃中受到限制。此外，在區(qū)政府組織相關(guān)空間規(guī)劃編制的過程中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可入市地塊的空間分布、用地規(guī)模等均在體制場域內(nèi)受限。具體表現(xiàn)為，位于核心區(qū)域、區(qū)位條件良好的土地多被用于國有開發(fā)，而位于邊緣位置、區(qū)位條件相對較差的土地多保留集體性質(zhì)并用于入市出讓。上述規(guī)劃編制權(quán)行使下的規(guī)劃安排造成了集體土地發(fā)展權(quán)的首次弱化。

2.2.2 實施許可權(quán)行使：集體土地發(fā)展權(quán)的二次弱化

現(xiàn)階段，大興區(qū)用于入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地多分布于北部綠化隔離地區(qū)，且用地性質(zhì)確定為綠隔產(chǎn)業(yè)用地。根據(jù)北京市相關(guān)用地規(guī)范，綠隔產(chǎn)業(yè)用地允許用于除商品房開發(fā)以外的多種經(jīng)營性功能，然而通過建設(shè)審批的集體土地入市項目多為低營利性、高公益性的用地功能。經(jīng)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2015年至2022年10月期間，集體土地入市項目中，用于發(fā)展租賃住房的集體建設(shè)用地面積占49.2%，另有21.0%的用地發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)房和市政公共服務(wù)設(shè)施，上述類型的開發(fā)均存在土地出讓價格相對較低、企業(yè)投資回報周期長，稅收貢獻較低的特征。剩余僅29.9%的用地用于發(fā)展一次性土地出讓價格較高的商業(yè)商務(wù)功能或稅收長期穩(wěn)定的工業(yè)倉儲功能。相比之下，大興區(qū)同期出讓的國有建設(shè)用地中43.6%、15.2%分別用于土地出讓收益較高的商品房和商業(yè)商務(wù)功能，40.3%用于工業(yè)倉儲功能，僅0.9%出讓用于公益性質(zhì)的用于市政公服設(shè)施建設(shè)（圖7）。在規(guī)劃與建設(shè)審批環(huán)節(jié)，區(qū)政府通過控制權(quán)中的實施許可權(quán)運作，二次弱化了真實世界中的集體土地發(fā)展權(quán)。

2.2.3 治理監(jiān)督權(quán)行使：集體土地發(fā)展權(quán)的三次弱化

在組織模式上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市采取鎮(zhèn)級統(tǒng)籌模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織協(xié)調(diào)各村集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)作價入股，并通過“一次授權(quán)、全權(quán)委托”的方式成立鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司，由公司負責集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用地報批、整治開發(fā)、拆除騰退、規(guī)劃建設(shè)、入市交易、合同簽訂、運營管理與收益分配等事項。除此以外，大興區(qū)政府為了保障各個鎮(zhèn)村都可參與土地改革試點并共享土地收益紅利，甚至在全區(qū)范圍啟動利用“區(qū)級調(diào)控”辦法鞏固“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的工作，通過建立區(qū)級調(diào)控指標庫、區(qū)級統(tǒng)籌資金池及區(qū)級土地聯(lián)營公司以協(xié)調(diào)各鎮(zhèn)村利益。雖然鎮(zhèn)級乃至區(qū)級統(tǒng)籌的方式保障了村村共享集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的土地增值收益，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府實際上深度嵌入到鎮(zhèn)級聯(lián)營公司的運作中，農(nóng)村集體主體性顯著弱化。

具體而言，為了引導公司有序發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員目前兼任鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司的負責人。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的介入源于起步階段政府臨時承擔引導角色的初衷，但是眾多農(nóng)村干部和村民的認知已與政府初衷有所分化。他們認為，這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地已經(jīng)流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責運營和管理，每年農(nóng)村集體僅從中獲得分紅，不再擁有事實上的土地控制權(quán)。由此，雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市使得農(nóng)村集體所有的土地可合法用于更多非農(nóng)用途開發(fā)，并因此具備了獲得土地增值可觀收益的可能性，但是鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的實施方式讓農(nóng)村集體感受到事實上的公權(quán)力滲透以及農(nóng)村自主發(fā)展空間受壓縮的威脅，形成集體土地發(fā)展權(quán)實際行使的第三次弱化。

2.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下規(guī)劃實施挑戰(zhàn)的形成機制

北京市大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下的國土空間用途管制帶來了集體土地發(fā)展權(quán)三次弱化的挑戰(zhàn)，集體土地發(fā)展權(quán)權(quán)益并未得到充分彰顯，與入市政策初衷（包括推動城鄉(xiāng)融合、促進鄉(xiāng)村振興） 存在一定背離，導致名義賦權(quán)而實際限權(quán)的差異。這些規(guī)劃實施下的挑戰(zhàn)蘊藏于發(fā)展理念轉(zhuǎn)型下地方政府面臨的多元目標兼顧困局，形成于建設(shè)指標約束下的地方財政優(yōu)先導向，加深于資源反哺農(nóng)村下的政府監(jiān)督滲透強化。

2.3.1 發(fā)展理念轉(zhuǎn)型下的多元目標兼顧困境

2012年，黨的十八大召開標志著我國進入全面建成小康社會關(guān)鍵時期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式攻堅時期，黨的十九大更是對全面深化改革做出明確謀劃，提出了“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，同時將生態(tài)文明建設(shè)上升至國家戰(zhàn)略地位，其后黨的二十大再次強調(diào)兩大目標的重要性。除此以外，2013年底中央首次召開的城鎮(zhèn)化工作會議更是對大城市發(fā)展提出要求，明確“嚴控特大城市規(guī)?！?。如何在嚴控用地規(guī)模、強化生態(tài)文明建設(shè)的同時，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并在現(xiàn)行財稅模式下保障地方財政有效運行？這種多元目標兼顧的發(fā)展要求成為首都北京近年面臨的重大挑戰(zhàn)。

2.3.2 建設(shè)指標約束下的地方財政優(yōu)先導向

《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》提出了堅持建設(shè)首善之區(qū)的標準以及優(yōu)化提升首都功能、有序疏解非首都功能，同時明確提出人口規(guī)模與建設(shè)規(guī)?！半p減”目標。在此背景下，如何有效利用有限的建設(shè)用地指標成為地方政府完成空間資源配置的一大難題。盡管十八大召開以來北京市政府正在逐步扭轉(zhuǎn)對土地財政的依賴，土地出讓收入占地方財政收入比重有所下降（圖8），但是近年來國內(nèi)外嚴峻的經(jīng)濟形勢加劇了地方財政壓力，使其對土地財政的路徑依賴再次強化。因此，盡管中央政府提出了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的試點要求，但是面對有限的建設(shè)用地指標，地方政府仍傾向于將指標用于國有土地出讓，尤其是商品房和商業(yè)商務(wù)用地的招拍掛出讓之中，由此獲得可觀的預算外收入以維持地方財政運行?！凹w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的試點項目往往采取變通的執(zhí)行方式，通過在規(guī)劃編制、實施許可上的控制權(quán)，將區(qū)位條件相對較差、土地出讓收益較低、盈利率較低的項目通過集體土地入市的方式實現(xiàn)。

2.3.3 資源反哺農(nóng)村下的政府監(jiān)督滲透強化

伴隨資源、權(quán)利反哺于農(nóng)村，國家和地方權(quán)力為防止資源與權(quán)利濫用而不斷加深向鄉(xiāng)村的下沉。具體而言，自2003年十六屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展列為國家五大統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略之首以來，各類支農(nóng)惠農(nóng)項目、財政資金向農(nóng)村傾斜，與此同時黨和政府進一步通過組織、人事等制度安排加強村級組織（尤其農(nóng)村黨支部） 的建設(shè)，包括村干部基本報酬由市、區(qū)政府財政支出，并對村干部實行行政化管理等，村干部的角色認同在基層政府“代理人”與農(nóng)村集體“當家人”之間搖擺。隨著近年來城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化建設(shè)的推進，地方政府相應(yīng)以多種途徑強化對農(nóng)村集體及其資產(chǎn)管理的監(jiān)督。北京集體土地入市中的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”模式雖是兼顧村村公平的創(chuàng)新之舉，同時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員兼任鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司要職的辦法有效增強了政府對農(nóng)村集體資產(chǎn)運營的監(jiān)督，然而這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的高嵌入不可避免地帶來了農(nóng)村集體主體性弱化的難題。

3 面向城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃實施路徑與配套政策優(yōu)化建議

政府運用法定權(quán)力干預和限制土地所有者的土地利用以符合公共利益是當今世界各主要發(fā)達國家規(guī)劃管理的共識，但與此同時用途管制主要面向土地使用者和開發(fā)者，應(yīng)當特別重視“程序正義”和政策激勵。在我國管控導向型的規(guī)劃工具和用途管制手段日漸豐富的同時，還應(yīng)強調(diào)其在適應(yīng)市場經(jīng)濟體制深化改革上的趨向。

面對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下集體土地發(fā)展權(quán)遭受三次弱化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，應(yīng)當優(yōu)先從頂層設(shè)計出發(fā)，通過優(yōu)化財稅體系、政績考核體系、鄉(xiāng)村治理體系等制度安排，形成激勵相容且有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度環(huán)境，以破除多元目標實現(xiàn)路徑上的根源性矛盾。在此基礎(chǔ)上，重點就國土空間用途管制中的各項環(huán)節(jié)——規(guī)劃編制、實施許可、治理監(jiān)督——提出優(yōu)化對策如下，旨在促進地方政府控制權(quán)的自我約束，強化對農(nóng)村集體還權(quán)賦能，重新彰顯村民與村集體主體性。

3.1 建立集體土地入市的正負面清單，保留用途選擇的彈性空間

首先，制定全市層面的集體土地開發(fā)項目正負面清單，通過正面清單優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興的用地需求，通過負面清單規(guī)避用地項目可能帶來的潛在風險。其次，建議各區(qū)在年度土地利用計劃和土地綜合整治節(jié)約的建設(shè)用地中安排一定比例的入市用地，專項用于農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈物流倉儲、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)等項目。再次，對于利用存量建設(shè)用地支持鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效顯著、用地集約且需求量大的行政區(qū)，市級政府給予下一年度建設(shè)指標增加的獎勵。

3.2 簡政放權(quán)、放管結(jié)合，形成集體土地入市的綠色通道

在明確正面清單、劃定負面底線的基礎(chǔ)上，約束地方政府在集體土地開發(fā)項目的功能安排、用地選址以及項目審批過程中的過度管制，為市場參與集體土地開發(fā)保留更多的自主空間?；诖?，推動集體土地開發(fā)審批的“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，對于鄉(xiāng)村振興帶動作用較大的項目，應(yīng)在項目立項、規(guī)劃選址、用地預審、項目方案核準審批等環(huán)節(jié)建立“綠色通道”，縮短辦理時限，提高運轉(zhuǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量。

3.3 借力在地型龍頭企業(yè)，充分彰顯村民/村集體的主體性

相比于地方政府高度干預集體土地入市中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理運營，研究建議進一步明確地方政府權(quán)力邊界，轉(zhuǎn)而借力本地龍頭企業(yè)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體的主體性。從北京市昌平區(qū)鄭各莊村、浙江省東陽市花園村、江蘇省江陰市長江村的鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村能人帶領(lǐng)下發(fā)展起來的在地型龍頭企業(yè)往往通過村民參股等方式與當?shù)匦纬奢^強的利益聯(lián)結(jié)機制，同時鄉(xiāng)土情懷驅(qū)使下積極推動村容村貌重塑及鄉(xiāng)村公益事業(yè)投資等工作，有效帶動了鄉(xiāng)村全面振興。與此同時，龍頭企業(yè)往往具有敏銳的市場嗅覺，并具有較強的資源配置與利用能力。因此，建議在摸查在地型龍頭企業(yè)數(shù)量、分布的基礎(chǔ)上，建立基于龍頭企業(yè)帶動的“跨村統(tǒng)籌、共同富?！睓C制。由龍頭企業(yè)牽頭，整體統(tǒng)籌周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村空間重塑，推動周邊多個鄉(xiāng)村居住空間的集中化，節(jié)余用地可用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公益設(shè)施建設(shè)，并明確用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和自主開發(fā)建設(shè)的空間范圍。

作者簡介

嚴雅琦，深圳大學建筑與城市規(guī)劃學院助理教授。