面向城鄉(xiāng)融合的空間“跨界”治理模式研究：

以成都、杭州為例

來源：上海城市研究2024-07-30

作者：朱郁郁 盧弘旻

摘要：

城鄉(xiāng)融合是我國未來城鄉(xiāng)關系的重要發(fā)展方向。城鄉(xiāng)融合的核心是促進城鄉(xiāng)要素資源自由流動，實現社會、經濟、空間三大融合。而當前城鄉(xiāng)融合的特點是“被動式”的城鄉(xiāng)融合，而且在社會治理、空間治理、產業(yè)發(fā)展、資金保障等方面存在著要素資源低效配置的矛盾。目前，學界研究大多從宏觀層面、社會方向、土地方向關注城鄉(xiāng)融合問題，但很少從系統(tǒng)性角度、中微觀尺度、全要素維度研究城鄉(xiāng)融合問題。文章將結合成都、杭州兩地項目經驗，探討面向城鄉(xiāng)融合的“跨界”治理模式。

關鍵詞：

城鄉(xiāng)融合 跨界 治理模式

一、城鄉(xiāng)融合的理論與實踐

（一）城鄉(xiāng)融合的演進歷程

我國的城鄉(xiāng)關系自中華人民共和國成立以來共經歷了“城鄉(xiāng)分割”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)一體”“城鄉(xiāng)融合”四個階段。城鄉(xiāng)關系如何更好地協調，一直是重要的國家課題。黨的十九大報告創(chuàng)新性提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”；黨的二十大報告進一步強調“著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協調發(fā)展”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經成為當前城鄉(xiāng)關系的重要發(fā)展方向。

城鄉(xiāng)二元結構自古有之。計劃經濟時代，體現出城鄉(xiāng)關系的“二元分離”，這一時期生產要素的流動固化，城鄉(xiāng)交流減少，城鄉(xiāng)之間截然對立，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。

但城市與鄉(xiāng)村是一個有機體，只有二者可持續(xù)發(fā)展，才能相互支撐，“讓農民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會”。城鄉(xiāng)二元結構的改變，“既需要推動城鄉(xiāng)之間要素平等交換，也需要促進城鄉(xiāng)之間公共資源均衡配置”。

2000年以來，我國持續(xù)不斷地調整城鄉(xiāng)發(fā)展政策，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)融合”等理念不斷迭代，城鄉(xiāng)關系是黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略、經濟體制轉型中的重中之重。

2003年，黨的十六屆三中全會首次提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”戰(zhàn)略。對此，厲以寧認為，“中共十六屆三中全會的重大理論突破之一，就是第一次明確提出‘要建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結構的體制’”。城鄉(xiāng)二元體制改革從此被正式提上議事日程。從2008年開始，農村居民可支配收入增長長期落后于城鎮(zhèn)居民的局面開始出現變化，城鄉(xiāng)差距不斷拉大的趨勢開始得到緩解。然而，由于城鄉(xiāng)二元的體制機制沒有改變，城市帶動農村發(fā)展的渠道沒有打通，優(yōu)質的城市要素很難向鄉(xiāng)村投放，優(yōu)質的鄉(xiāng)村要素也很難轉化成為城市服務的生態(tài)產品。城鄉(xiāng)間流動的方向仍然是由農村到城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面無法得到根本扭轉。

因此，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展融合”，并提出了“統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理”“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略部署。黨的十八大報告進一步強調，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系”。盡管政策取得了一定的效果，但依然存在城鄉(xiāng)要素流動不暢、公共資源配置錯位等突出問題，制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未消除。

黨的十九大報告創(chuàng)新性地提出，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這是對以往城鄉(xiāng)關系發(fā)展戰(zhàn)略的一次重大調整，標志著我國的城鄉(xiāng)關系進入了“城鄉(xiāng)融合”新時代。與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最大的不同在于，城鄉(xiāng)融合重在破除體制機制障礙，實現城鄉(xiāng)要素的自由流動。以城鄉(xiāng)一盤棋理念，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，構建促進城鄉(xiāng)要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護、規(guī)劃布局等相互融合和協同發(fā)展的體制機制。黨的二十大報告進一步強調，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。

（二）城鄉(xiāng)融合的多重內涵

城鄉(xiāng)融合的核心在于在勞動力、資本、土地三大要素的自由流動，體現為社會融合、經濟融合、空間融合三大方面。

1.社會融合

社會融合，是由城鄉(xiāng)居民獲取基本公共服務中“真實擁有的權利義務”的差距體現出來的，包括醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、公共安全、就業(yè)服務、養(yǎng)老保障、公共福利等方面，反映的是城鄉(xiāng)居民生活方式的融合和生活水平的同步提升。

城鄉(xiāng)勞動力流動是社會融合的重要體現。但2012年以來，我國勞動年齡人口持續(xù)負增長，“勞動力市場達到劉易斯轉折點既是二元經濟走向終結的重要標志，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的開始”。農村進城務工者工資的上漲，加快了城市資金向鄉(xiāng)村流動，有利于緩解農村地區(qū)“投資不足”和“消費不足”的難題；同時城鄉(xiāng)之間勞動力開始反向流動，農村勞動力在非農部門就業(yè)并成長為技能人才后，他們的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)會推動農村地區(qū)擴大就業(yè)規(guī)模、提升經濟發(fā)展水平，這也成為農村地區(qū)人才培養(yǎng)的重要方式。在這一過程中，人口構成、生活方式、社會治理方式都在發(fā)生變化。城鄉(xiāng)“兩棲”現象增多，城鄉(xiāng)生活方式趨近相同，社會融合逐步顯現，在基礎設施和公共服務，以及醫(yī)療保障等各個方面對城市與鄉(xiāng)村生活水平平等的需求日益強烈，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化成為城鄉(xiāng)融合的關鍵之一。

2.經濟融合

經濟融合，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心。長期以來，“由于工農城鄉(xiāng)資本要素收益互異，各類生產要素一直處于單向流往城市的狀態(tài)”。城鄉(xiāng)經濟融合，則體現在生產要素融合和產業(yè)融合兩個方面。

生產要素融合是經濟融合的重要體現。生產要素主要包括勞動者、資本、土地、科技、信息等。“城鄉(xiāng)融合應引導優(yōu)質生產要素向鄉(xiāng)村有序流動，引導要素增值在城鄉(xiāng)之間的公平分配”，實現農村勞動力收入水平與城市基本接近，機會成本相當。產業(yè)融合是產業(yè)興旺的重要路徑。建立龍頭企業(yè)和農民的合作機制，創(chuàng)新農業(yè)和旅游、康養(yǎng)、休閑、教育相結合的新型發(fā)展模式，結合數字經濟提供新的就業(yè)機會，破除城鄉(xiāng)信息壁壘，電商覆蓋范圍越來越大，提高了勞動力在城鄉(xiāng)之間的配置效率。

在城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略實施過程中，應引導人才、資本、技術等要素向農村地區(qū)傾斜，優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)結構，促進以“農商文旅體”為代表的一、二、三產融合發(fā)展，打造現代化的鄉(xiāng)村產業(yè)體系，形成城鄉(xiāng)共榮的循環(huán)系統(tǒng)。

 

3.空間融合

空間融合，是城鄉(xiāng)融合實現的載體與基礎。鄉(xiāng)村空間與城市空間有互補作用。鄉(xiāng)村地區(qū)有城市所沒有的生態(tài)環(huán)境資源，是容納新經濟、服務城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。而且在我國廣大的城鄉(xiāng)地區(qū)，村鎮(zhèn)聚落在區(qū)位、文化、產業(yè)發(fā)展均存在緊密而有機的聯系，而且呈現連片發(fā)展的空間格局，其中產業(yè)用地與各類用地相互交錯，造成居住環(huán)境品質低、工業(yè)用地破碎化、生態(tài)農業(yè)空間受污染等問題。

空間融合重點關注城鄉(xiāng)土地、空間要素的融合。長期以來，城鄉(xiāng)土地二元化管理，這與當前城鄉(xiāng)空間交融的發(fā)展情況產生了一定的矛盾。破碎化的城鄉(xiāng)用地制約了產業(yè)集聚、規(guī)?；l(fā)展，降低了土地使用效率；同時同類功能的土地由于城鄉(xiāng)土地二元化管理屬性，難以在同一區(qū)域內實現規(guī)劃、土地的整體統(tǒng)籌，影響了地區(qū)功能的合理布局，將進一步阻斷國土空間優(yōu)化重塑的可能性。

（三）現階段城鄉(xiāng)融合的關注重點

目前學界圍繞“城鄉(xiāng)融合”從勞動力、資本、土地三大要素的自由流動以及社會、經濟、空間的三大融合入手，大多聚焦在城鄉(xiāng)融合理論和總體規(guī)劃層面的應對。

但要實現“城鄉(xiāng)融合”，必須要抓住如何打破城鄉(xiāng)之間的“界線”這一核心問題?？扑拐J為，交易成本越低的事情，越應該外部化；管理成本越低的事情，越應該內部化。對于城鄉(xiāng)界線而言，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，城鄉(xiāng)要素流動的成本較高，甚至難以流動。比如城鄉(xiāng)地區(qū)往往在空間上連片發(fā)展，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界分割，要素配置各自為政，無法形成良好的“城鄉(xiāng)融合”聯動效應，“制約生產資源的有效整合和生產要素的合理流動”；再比如“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定思路和實施方案表現出明顯的城鄉(xiāng)分治特點，部分城市單純地從城鎮(zhèn)建設用地管控要求出發(fā)劃定剛性管控的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”，這一做法割裂了城鄉(xiāng)的結構聯系，忽視了城鄉(xiāng)的功能互動，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“控制城鎮(zhèn)無序蔓延，同時引導城郊鄉(xiāng)村發(fā)展”的內涵難以體現。

打破城鄉(xiāng)之間“界線”不是不用區(qū)分城鄉(xiāng)的差異化，而是在認同城鄉(xiāng)差異化的基礎上，將“城”和“鄉(xiāng)”置于統(tǒng)一體系下，一體化來看待，創(chuàng)新城鄉(xiāng)空間治理方式，降低城鄉(xiāng)分“界”帶來的交易成本，提高城鄉(xiāng)的空間運轉效率。

二、當前城鄉(xiāng)融合的特點與規(guī)劃困境

（一）當前城鄉(xiāng)融合規(guī)劃的特點：“被動式”城鄉(xiāng)融合

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，以期統(tǒng)籌生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。目前，在國土空間總體規(guī)劃實際編制過程中，更加關注“三線”的剛性管控，甚至“三線”管控作為自上而下、一以貫之的傳導內容，一旦劃定，調整難度很大，形成了較強的制度黏性，帶來了空間的不可調動性。

這一背景下所形成的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，更多是將城鎮(zhèn)空間與鄉(xiāng)村空間置于國土空間規(guī)劃這一平臺下，但并未形成真正一體化的規(guī)劃、編制、落地體系。依據《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見（中發(fā)〔2019〕18號）》，“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內編制控制性詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外編制村莊規(guī)劃；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的詳細規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，報上一級政府審批；城市地區(qū)詳細規(guī)劃實行‘詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可’的管制方式，而在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，則依據村莊規(guī)劃實行‘約束指標+分區(qū)準入’和‘詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可’的管制方式”；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內外詳細規(guī)劃的編制主體和審批主體各不相同，屬于兩套管理體系。這兩個規(guī)劃如何銜接，城鄉(xiāng)要素資源如何統(tǒng)籌、如何流動、如何合理化布局，各地仍在探索中，尚未形成范式。

筆者將現階段的城鄉(xiāng)融合稱為“被動式”的城鄉(xiāng)融合，城鄉(xiāng)要素流動仍然在各自的“界線”內流動，建設用地與非建設用地的用途管制體系相對獨立，城鎮(zhèn)建設用地與鄉(xiāng)村建設用地管控也相對獨立，規(guī)劃管控的要素資源在城鄉(xiāng)間流動存在障礙，限制了城鄉(xiāng)空間、功能以及要素的融合。這背后與城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃管理方式、用途管制方式相關。在我國，城鄉(xiāng)土地所有制性質不同，城市土地國家所有，農村土地集體所有，因此就使得城鄉(xiāng)土地的權利不同，主要體現在用途管制上，尤其農村集體土地上市交易仍然存在著一定障礙。因此，如何在當前階段，圍繞“城鄉(xiāng)融合”這一主題，構建合理的城鄉(xiāng)治理方式，這背后機制的突破是很關鍵的。

（二）當前規(guī)劃應對城鄉(xiāng)融合面臨的困境

前文提到，城鄉(xiāng)融合在于實現社會、經濟、空間三大融合，體現在“人、地、錢、業(yè)”四大要素在城鄉(xiāng)間的自由流動。目前我國處在快速城鎮(zhèn)化階段，縣域城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化是接下來一段時間內重要的城鎮(zhèn)化特征；快速的城鎮(zhèn)化帶來城鎮(zhèn)空間擴張，城鄉(xiāng)空間交錯矛盾增多；數字經濟、近郊旅游成為鄉(xiāng)村當前的經濟發(fā)展特點，對鄉(xiāng)村土地要素供給、資金要素需求大幅提升。

因此，當前城鄉(xiāng)融合問題可總結為四個方面：從社會融合角度而言，快速城鎮(zhèn)化與等級式、平均式要素投放存在矛盾；從經濟融合角度而言，活躍的鄉(xiāng)村經濟與土地要素供給存在矛盾；從空間融合角度而言，城鄉(xiāng)空間交錯與規(guī)劃土地二元分治存在矛盾；從資金保障角度而言，生態(tài)價值轉化缺少機制支撐。

1.快速城鎮(zhèn)化與等級式、平均式要素投放的矛盾

快速城鎮(zhèn)化帶來的人口分布和結構的變化與以行政邊界為界的規(guī)劃要素投放之間存在矛盾。長期以來，鎮(zhèn)級行政單元資源配置是相對均等的，這是基于城鄉(xiāng)二元體制下，鄉(xiāng)村人口被固定在農村、固定在特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)所形成的資源配置模式；但在目前城鄉(xiāng)人口快速流動的背景下，這種模式與實際人口分布、人口結構產生了較大的錯位，造成了資源配置的低效。

快速城鎮(zhèn)化帶來大量村民向城鎮(zhèn)集聚。以成都“六普”“七普”數據為例，“2010年至2020年間超過50%的農村居民進城務工，年均約有3.8%的鄉(xiāng)村常住人口向城區(qū)轉移”，農村地區(qū)只留下老齡人口。人口流失和老齡化現象突出。進城的農民更重視下一代教育，攜家?guī)Э诼淠_縣城，以期得到更好教育，增強代際社會流動性（圖1）。

原先以行政區(qū)劃配置的要素資源與人口之間出現資源錯配，面臨重構。根據調查，成都鄉(xiāng)村地區(qū)有28%的小學校存在閑置，但城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)約30%的街、鎮(zhèn)學位供應不足，20%的幼兒園超負荷運轉。鄉(xiāng)村公共服務與在地人群出現了錯位，難以滿足群眾的日常生活需求，從服務設施的硬件建設到文化體育等活動的軟件建設均較為缺乏（圖2）。

2.活躍的鄉(xiāng)村經濟與土地要素供給的矛盾

不論是成都還是杭州，鄉(xiāng)村經濟都較為活躍，從農業(yè)到旅游業(yè)，對空間需求也由傳統(tǒng)的加工、生產、倉儲擴大到了信息、物流、電商銷售等。但活躍的鄉(xiāng)村經濟卻面臨著土地要素供給瓶頸。

以成都市大邑縣為例，大邑全域是川西林盤保護修復示范縣，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展活躍，2022年鄉(xiāng)村旅游游客數占全縣全年游客總人次的30%，同比增長28%，旅游收入同比增長34%。大量高價值的旅游資源主要分布在山地丘陵地區(qū)，對旅游場地、設施空間提出了較多的訴求。但山地多、平原少，在原有規(guī)劃語境下，有限的建設用地指標主要投向了城鎮(zhèn)地區(qū)，用于鄉(xiāng)村地區(qū)的建設用地資源很少，而且分散不均，用地成本高、建設用地與占補平衡矛盾突出。

盡管點狀供地采用預留建設用地規(guī)模的方式能解決部分問題，但點狀供地在國土空間規(guī)劃體系中沒有建立清晰的傳導體系，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊層面規(guī)劃中進行指標預留；而且現行的村莊規(guī)劃較難有效指引和管控點狀供地模式下的鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏與旅游規(guī)劃的融合，村莊規(guī)劃“剛性有余”而“彈性不足”，對于易受市場影響的、多變的村莊產業(yè)缺乏靈活的土地應對方案。這也使得城鄉(xiāng)土地要素供給與活躍的鄉(xiāng)村經濟發(fā)展相矛盾、供需難平衡。

3.城鄉(xiāng)空間交錯與規(guī)劃土地二元分治的矛盾

隨著城鎮(zhèn)空間擴展，城鎮(zhèn)邊緣逐漸形成城鄉(xiāng)交錯地帶——“非城非鄉(xiāng)”的“灰色區(qū)域”。這類區(qū)域是人流、物流、信息流高頻度流動交匯的地區(qū)，城鄉(xiāng)要素彼此滲透，功能需求相似，空間形態(tài)相近，可以稱之為“城鄉(xiāng)連續(xù)體”。這一本應一體化的區(qū)域卻受到城鄉(xiāng)土地二元管理、開發(fā)邊界內外規(guī)劃分治的影響，割裂了客觀存在的城鄉(xiāng)結構聯系，嚴重制約了其生產資源的有效整合和生產要素的合理流動（圖3）。

以杭州為例，2022年杭州城鎮(zhèn)化率達到84%，進入城鎮(zhèn)化后期。這一階段，城鎮(zhèn)化要素驅動逐漸式微，發(fā)展質量得到重視，城鄉(xiāng)關系進入“協同發(fā)展、新型共生”階段，城鄉(xiāng)空間交錯地區(qū)進入動態(tài)有序的發(fā)展狀態(tài)。因此，此時城鄉(xiāng)空間交錯地區(qū)空間是穩(wěn)定的，鄉(xiāng)村空間同樣發(fā)揮著部分城鎮(zhèn)的功能，開發(fā)邊界邊上的農村實際發(fā)揮著補充城鎮(zhèn)居住功能、服務功能的作用。

但由于規(guī)劃編制、土地管理均存在城鄉(xiāng)二元分治，因此難以形成真正的城鄉(xiāng)空間融合和功能融合。國土空間規(guī)劃對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定、管控則趨向剛性，界內、界外用途管制方式截然不同，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內編制控制性詳細規(guī)劃，開發(fā)邊界外編制村莊規(guī)劃。目前大量的關注重點分別聚焦開發(fā)邊界內控制性詳細規(guī)劃和開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的編制，對于城鄉(xiāng)交錯地帶兩個規(guī)劃如何統(tǒng)籌、銜接卻是盲區(qū)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界受劃定規(guī)則影響，首先應在確保糧食安全、生態(tài)安全等資源環(huán)境底線約束的基礎上，避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農田；同時“三調”的現狀城鎮(zhèn)集中建成區(qū)也要求劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，再加上城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數以基期年城鎮(zhèn)建設用地為基數，也就使得城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定不可避免將部分現狀城鎮(zhèn)建設用地劃入開發(fā)邊界以做大城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“大蛋糕”，但又由于增量指標有限以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田優(yōu)先保障等因素，從而在城鄉(xiāng)交錯地區(qū)出現破碎化邊界的情況。

隨著城鎮(zhèn)化推進，如前文所述，這一地區(qū)應是一個統(tǒng)一的整體，在功能、空間、設施的布局上實施統(tǒng)一的規(guī)劃管控，包括城市的國有土地與農村的集體土地。尤其對杭州這樣的東部發(fā)達地區(qū)而言，如何將邊界內外統(tǒng)籌起來，是城鄉(xiāng)融合的關鍵。

4.生態(tài)價值轉化與資金要素保障的矛盾

城鄉(xiāng)融合的價值很難完全通過經濟價值得以體現，更多體現的是提升城鎮(zhèn)居民生活水平體現出來的社會綜合價值。然而城鄉(xiāng)融合本身前期啟動的“自我造血功能”很弱，面臨著生態(tài)資源變現難、轉化方式少等難題，僅僅依靠鄉(xiāng)村本身薄弱的經濟基礎，難度很大。因此，鄉(xiāng)村經濟的振興，需要找到合理的價值轉化路徑。

國土空間規(guī)劃既要考慮空間部分，也要考慮規(guī)劃方案的實施性，尤其是資金要素的保障。過去城郊鄉(xiāng)村地區(qū)在發(fā)展過程中，系統(tǒng)性謀劃相對不足，規(guī)劃環(huán)節(jié)與建設環(huán)節(jié)、運營環(huán)節(jié)，甚至包括治理環(huán)節(jié)等前后端環(huán)節(jié)均存在脫節(jié)現象，連貫性與指導性較差。

以成都西部片區(qū)為例，這一地區(qū)位于龍門山脈，是典型的生態(tài)地區(qū)，自然、文化資源豐富，擁有成都市唯一的世界文化遺產——青城山與都江堰、世界自然遺產——四川大熊貓棲息地成都部分，成都全市40個各級歷史文化名城（名鎮(zhèn)、名村）西部片區(qū)內有28個，占70%。但這一地區(qū)，農村居民收入水平低，2020年人均GDP約為4.8萬元，遠低于中心城區(qū)人均GDP的8.4萬元；政府財政收入低，人均財政收入僅為2444元，遠落后于成都全市8099元的水平，在成都各區(qū)市縣排名靠后。僅依靠政府財政補貼推動城鄉(xiāng)融合難度大。因此，如何建立生態(tài)價值轉化機制、提升居民收入和生活水平是目前面臨的主要問題。   

三、城鄉(xiāng)融合的規(guī)劃和治理方式探索

城鄉(xiāng)融合的核心是實現社會、經濟、空間的融合。這就要求我們要打破城鄉(xiāng)二元分割的無形的“界”，圍繞“人到哪去”“錢從哪來”“地怎么管”“形怎么塑”，強調高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理等的協同共進。

這種“跨界”存在于三個方面：一是打破行政邊界，允許在更大的區(qū)域內統(tǒng)籌各類要素資源，發(fā)揮城鄉(xiāng)資源互補的優(yōu)勢；二是遵守但不局限于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在國土空間規(guī)劃全域全要素的框架指引下，進一步細化形成符合城鄉(xiāng)融合導向的、開發(fā)邊界內外統(tǒng)籌的規(guī)劃方式方法；三是下探一層，關注實施，研究、保障城鄉(xiāng)融合規(guī)劃落地。

（一）杭州、成都的示范意義

城鄉(xiāng)融合問題往往在快速增長的大城市體現得尤為突出；但又與城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、自然地理特征、財政經濟狀況緊密相關。杭州、成都分別代表了東部和西南部省會城市在城鄉(xiāng)融合方面的經驗，具有一定的示范意義。

杭州地處東部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)起家的民營經濟模式推動了高速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，加快了城鄉(xiāng)發(fā)展要素的流動，也形成了高度交錯的城鄉(xiāng)空間，城市邊緣區(qū)空間破碎、用地低效的矛盾在東部地區(qū)最為突出，土地要素配置效率的問題未得到根本改變。浙江民營鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)達，農村居民城鎮(zhèn)化意愿不強，形成“生活方式高度城鎮(zhèn)化、居住空間城鄉(xiāng)兩棲”的獨特現象。這就對城市邊緣地區(qū)土地功能的統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)產業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展、農村集體經營性建設用地入市、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化等方面的探索具有很強的借鑒意義。

成都地處西部地區(qū)，工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化水平相對不高，經濟發(fā)展水平、政府財政實力與杭州相比差距大，僅為杭州的41%。這就決定了成都必須集中優(yōu)勢資源、高效促進城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興，因此建立“跨行政邊界”的城鄉(xiāng)融合單元，建構以“城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元規(guī)劃”為核心的新型鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，是成都乃至四川在城鄉(xiāng)融合方面的獨特探索。同時，成都西部片區(qū)是《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》中11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)之一，在生態(tài)價值實現以及可持續(xù)建設方面具有示范價值。探索建立生態(tài)產品價值實現機制，有利于成都借助市場的力量實現公園城市生態(tài)價值轉化，構建產業(yè)生態(tài)圈、創(chuàng)新生態(tài)鏈，建立綠色低碳的產業(yè)體系，實現產業(yè)功能區(qū)的協同共建。因此，成都在跨界城鄉(xiāng)融合治理、城鄉(xiāng)生態(tài)價值轉化方面的探索同樣具有很好的借鑒意義（表1）。

（二）跨行政邊界，引導要素向高價值地區(qū)投放

傳統(tǒng)規(guī)劃對應行政單元編制，用地資源、公共服務設施、交通基礎設施往往按照行政層級進行配置，土地與設施的供給在各個同級行政單元之間是平均化分布的。而這與快速城鎮(zhèn)化帶來的人口分布、人口結構變化產生了錯配，客觀上造成資源的低效配置，也難以通過要素配置引導鄉(xiāng)村健康發(fā)展。同時，由于鎮(zhèn)一級地方政府彼此平行、互不隸屬的因素，即便兩鎮(zhèn)資源優(yōu)勢差異大，也很難實現鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的資源跨鎮(zhèn)調配以實現整體效益最大化。

鎮(zhèn)級規(guī)劃是國土空間規(guī)劃五級三類中的最低一級，承擔著總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃轉換的重要作用。規(guī)劃的重點是公共要素資源的配置。通過在縣級層面劃分城鄉(xiāng)融合片區(qū)，搭建跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要素資源統(tǒng)籌協調平臺，由縣級政府牽頭，將幾個鎮(zhèn)合并編制城鄉(xiāng)融合片區(qū)規(guī)劃，擴大了要素統(tǒng)籌和資源投放的空間范疇，促進了村鎮(zhèn)資源要素流動，增強了產業(yè)發(fā)展的規(guī)模集聚效應，強化了鎮(zhèn)村地區(qū)的精細化管控，也符合地區(qū)財政有限的條件下資金要素的有效配置。要素的配置應符合“向高價值地區(qū)投放”的原則，這里的“高價值”不僅僅是產業(yè)發(fā)展的價值，也是人居品質的價值。城鄉(xiāng)融合片區(qū)規(guī)劃，通過跨行政單元，從價值導向、項目導向、人的導向三個方面，引導要素資源的有效投放。

1.資源導向

國土空間規(guī)劃背景下，建設用地要素資源緊約束，要求從土地與設施均等供給走向用地精準保障。在生態(tài)價值轉化的導向下，鄉(xiāng)村地區(qū)要做到減量整理與增量供給雙輪驅動，要充分識別可轉化的優(yōu)質生態(tài)資源，精準保障生態(tài)經濟的用地需求，打造生態(tài)價值轉化的標志性工程。

合理調配布局城鄉(xiāng)建設用地資源，需要緊密結合人口分布和結構的變化。成都由于快速城鎮(zhèn)化，偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村人口外流、村鎮(zhèn)規(guī)模小、空間布局分散，輻射帶動能力較弱。同時，由于缺乏整體的空間謀劃和統(tǒng)一的治理目標，鄉(xiāng)村地區(qū)項目多為基層村鎮(zhèn)根據招商情況自行上報，甚至包括未談妥的意向項目，因此整體性差，不確定性大。而且缺乏總體層面的規(guī)劃引導，項目空間布局分散，項目之間無法形成整體空間關聯和秩序。而以行政區(qū)劃為界的土地要素資源分配，更加分散，更加難以集聚起規(guī)模優(yōu)勢。這與人口分布、旅游資源分布、產業(yè)資源分布形成了錯配（圖4）。

因此，在土地資源有限的條件下，通過打破行政邊界，結合資源稟賦和發(fā)展條件將多個鎮(zhèn)合并成一個單元，在更大的范圍內調配資源。

由于打破行政邊界，土地要素資源可以“價值”為導向，實現土地要素的合理配置，優(yōu)化土地要素與人口、與產業(yè)之間的匹配關系。通過空間價值評價，明確地區(qū)資源要素的集聚度、豐富度、特色程度，形成空間價值分布圖；按照“地隨人走”的原則，識別能夠轉化的優(yōu)質生態(tài)資源，引導土地資源向人群偏好的地區(qū)集聚、向容納新經濟的高價值地區(qū)集聚，統(tǒng)籌發(fā)展文創(chuàng)、培訓、康養(yǎng)、教育等產業(yè)，從原來的基礎設施完善走向鄉(xiāng)村的功能性再造，以點狀供地方式保障鄉(xiāng)村文旅項目、產業(yè)項目落地。

2.項目導向

土地要素配置要與實際項目建設結合起來。目前鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管控普遍存在“計劃趕不上變化”和“管控不覆蓋需求”等問題。因此，城鄉(xiāng)融合片區(qū)規(guī)劃應與產業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結合，在總體謀劃下，構建項目架構，明確項目清單，形成可落地的項目。

項目選擇秉持“保亮點、保項目、可落地”的原則。首先，在同等條件下，土地要素優(yōu)先向價值更高的地區(qū)集中。通過打破行政邊界，產業(yè)資源可以在更大范圍內調配，實現優(yōu)地優(yōu)用，減少因為分頭招商造成的資源錯配、空間浪費和無效競爭。這類價值更高的地區(qū)，往往是各片區(qū)內具有區(qū)域影響力的品牌景區(qū)，比如大邑的西嶺—安仁國際旅游度假區(qū)等，這類地區(qū)是優(yōu)先保障的。

其次，所有鄉(xiāng)村地區(qū)用地優(yōu)先保障“帶項目，帶方案”的、明確的用地需求，土地跟著項目走，為有效投資提供用地保障。通過以點狀供地方式，預留部分機動指標，定向用于鄉(xiāng)村各類生產、生活、文旅新業(yè)態(tài)等項目。在落地建設前，要明確對“項目類型、規(guī)劃條件、建筑形態(tài)、建設標準等內容進行管控，并將履約監(jiān)管責任、違約條件等一同納入方案、土地劃撥決定書或出讓合同”。

同時，要形成可落地的操作方式，形成年度行動計劃、三年行動計劃進行分解。采用點狀供地的用地納入國土空間規(guī)劃和年度用地計劃，嚴格篩選、總體控制點狀供地項目數量，保證“干一個項目，出一個精品”；并且每年評估項目情況，視實施情況調整下一年點狀供地項目數量。

3.人的導向

本土持續(xù)城鎮(zhèn)化和外來人口導入將改變城鄉(xiāng)結構，縣城人口持續(xù)增加，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口外流，老齡化比率明顯增高。原有按行政區(qū)劃分配的服務設施方式與人口分布、年齡結構錯配嚴重，存在鄉(xiāng)村服務設施過剩和緊缺并存的問題。

 

通過打破行政邊界，服務資源可以根據實際人口需求進行綜合配置，既提高了設施的使用效率，也實現了在中心城區(qū)與鄉(xiāng)村之間、在鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的服務共享。因此，公共服務設施的配置應“上提一層”，站在縣域的角度考慮，不求面面俱到，從實際人口需求出發(fā)，將因年輕人口流失而造成設施過剩地區(qū)的學校改造為其他需要的公共服務設施，如采用“混合疊建”方式改造成疊加文化、醫(yī)療、養(yǎng)老等功能的復合體驗場所，植入休憩、運動設施；對因人口快速流入而造成設施緊缺的地區(qū)，如縣城，結合人口年齡結構特點，對應補充公共服務設施，如學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構等；設施的配置在片區(qū)范圍乃至更大范圍內進行平衡；對于人口總量不足，但又距離上一級服務設施較遠的地區(qū)，可采用單點高配方式，多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合設1處，鼓勵跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享，在保障設施使用效率的同時，也保障設施服務半徑。

（三）跨開發(fā)邊界，引導要素一體化布局

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃重要的管控手段之一，但其劃定的初衷不是為了延續(xù)城鄉(xiāng)分治，相反，更是為了防止城鎮(zhèn)無序蔓延、城鄉(xiāng)功能更好地統(tǒng)籌。因此，從國土治理的角度，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不是阻斷要素流動的邊界，而應該在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界兩側建立有效的規(guī)劃要素流動機制，引導要素統(tǒng)籌協調、節(jié)約集約。

像杭州這類東部地區(qū)城市，城鎮(zhèn)化水平高，外圍地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟起家且發(fā)展較好，歷史形成的城鄉(xiāng)交錯現象明顯。在新一輪國土空間規(guī)劃推進過程中，面對這類地區(qū)，筆者提出“控制性詳細規(guī)劃與村莊規(guī)劃一體編制”“詳細規(guī)劃與土地綜合整治一體編制”的新思路，跨開發(fā)邊界，引導城鄉(xiāng)交錯地區(qū)功能統(tǒng)一協調。

1.控制性詳細規(guī)劃與村莊規(guī)劃一體編制

控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃同屬國土空間詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)強度作出的實施安排。這就決定了，在詳細規(guī)劃中，功能是首要考慮的因素，而且十分重要。

城鄉(xiāng)交錯地區(qū)是目前規(guī)劃中容易忽視的地區(qū)，又是城鄉(xiāng)融合中極為重要的地區(qū)。從國土治理的角度看，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界的控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃看似“嚴絲合縫”，但到了實際落地操作中，恰恰邊界兩側的這個“縫”就是兩個規(guī)劃的邊緣地帶，在規(guī)劃中很容易被忽略；同時由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不可避免的不規(guī)則的管理現實，加上城鄉(xiāng)建設用地的二元管理體制，這個邊緣地帶在規(guī)劃中是很難利用的，因此在大部分規(guī)劃中往往簡單粗暴地采用“留白”方式模糊處理，既不明確規(guī)劃功能，又沒有對未來發(fā)展提出功能性的指引。因此，綜合規(guī)劃和管理角度，打破開發(fā)邊界內外的思維限定，在國土空間規(guī)劃中探索“控制性詳細規(guī)劃與村莊規(guī)劃一體化編制”的新思路。

首先，從功能單元完整性角度，以街區(qū)為詳細規(guī)劃編制單元，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的區(qū)域以及位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外但有集中建設需求的地區(qū)一并劃入詳細規(guī)劃編制單元統(tǒng)籌考慮，每個街區(qū)按15分鐘生活圈的大小，約4~5km2，既包含了建設用地，又包含了非建設用地。這一做法體現了規(guī)劃思路上從“功能視角”到“制度視角”的轉變；拋開城鄉(xiāng)二元土地制度的權屬之爭以及開發(fā)邊界內外管理要求的差異，以實際的產業(yè)經濟和空間形態(tài)作為詳細規(guī)劃編制的空間范圍。這就“避免了由于土地權屬破碎而導致的功能布局破碎，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)一謀劃顯然更加合理，有利于構建功能一體的國土空間”；同時，也為未來公共要素投放提供規(guī)劃依據，引導城鄉(xiāng)空間由“被動融合”向“主動治理”轉變，實現規(guī)劃層面的“城鄉(xiāng)融合”。

其次，從功能管控一體化角度，城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌一體考慮，形成并建立自然資源全域全類型覆蓋的規(guī)劃體系，形成適應自然資源統(tǒng)一管理的空間用途管制。開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村建設用地不因屬性不同，一樣提供相同的服務功能。比如，開發(fā)邊界外的農村宅基地只是屬性與城鎮(zhèn)住宅用地不同，不影響居住功能；東部城市的城鄉(xiāng)交錯地區(qū)往往產業(yè)功能較強、居住功能偏弱，空間上又難以增加居住空間，因此宅基地成為彌補地區(qū)居住功能短板的重要載體，可以考慮政府租用方式，改造為藍領公寓，騰出寶貴的開發(fā)邊界內的空間作為產業(yè)發(fā)展使用。再比如，開發(fā)邊界外的耕地、林地、濕地等農林用地，與綠地一樣，同樣可以提供生態(tài)服務功能，可納入公園體系一體考慮，這也解決了各地因城鎮(zhèn)建設用地有限而將大量生態(tài)空間劃出開發(fā)邊界帶來的“公園綠地人均指標”的“數字游戲困局”，真正做到國土空間規(guī)劃“全域全要素”一體統(tǒng)籌規(guī)劃的要求。再比如，開發(fā)邊界外的服務設施，提供一樣的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務功能，也應該納入城鄉(xiāng)生活圈，該保留的予以保留，與城鎮(zhèn)空間共享使用（圖5）。

2.詳細規(guī)劃與土地綜合整治一體編制

由于城鄉(xiāng)土地在一定時期內，以開發(fā)邊界為界的用途管制差異依然存在，客觀上限制了城鄉(xiāng)交錯地區(qū)的“成片開發(fā)”。在當前體制下，必須要將城鄉(xiāng)交錯地區(qū)的“成片開發(fā)”以合法的手段來實現。因此，對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，一方面要符合生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護的前提，另一方面也要認識到，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是允許動態(tài)調整優(yōu)化的。當前的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定是符合當前時間節(jié)點的管控方案，但隨著城鄉(xiāng)建設的開展，現有破碎化的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對“成片開發(fā)”的制約愈加強烈。同時，原有的“土地綜合整治”往往都只是土地作業(yè)單位為主導，都是項目導向，與規(guī)劃方案結合少，缺少戰(zhàn)略方向的指引，在實際操作過程中，與城鄉(xiāng)開發(fā)建設導向不匹配的問題尤為突出。

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界剛性管控的時間背景下，規(guī)劃提出“詳細規(guī)劃”與“土地綜合整治”一體編制，以“時間換空間”，通過“詳細規(guī)劃”研究形成擬整治地塊，通過“土地綜合整治”整理形成“成片開發(fā)”地區(qū)。這種方式既體現了規(guī)劃的前瞻性，又體現了規(guī)劃的落地性，實現“一次規(guī)劃、分期實施”的戰(zhàn)略性目標。

具體操作上，通過總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃一體化編制，深度融合詳細規(guī)劃與全域土地綜合整治規(guī)劃，“詳細規(guī)劃提需求，土地整治保落地”，通過“控制性詳細規(guī)劃與村莊規(guī)劃一體編制”對城鄉(xiāng)融合單元內的建設用地進行整體布局、整體謀劃，形成一體化布局的“一張圖”，為全域土地綜合整治提供方向指引，使整治方向和發(fā)展目標相統(tǒng)一；以土地綜合整治為抓手，依據詳細規(guī)劃提出的方案訴求，開展鄉(xiāng)村地區(qū)建設、農業(yè)、生態(tài)等用地整治，該騰挪的耕地進行騰挪，集中成片的建設用地集中成片，利用跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治實現“建設板塊相對集中、生態(tài)農業(yè)板塊相對集中”的空間格局（圖6）。

在“詳細規(guī)劃與土地綜合整治一體編制”過程中，詳細規(guī)劃要思考好未來城鄉(xiāng)空間整體開發(fā)建設區(qū)域，提出空間方案和空間需求，明確產業(yè)空間總量、人口發(fā)展總量、整體空間布局，明確需要占用的永農、耕地和需要騰挪的建設用地指標；土地綜合整治，要改變“點式調整”的方式，保障詳細規(guī)劃提出的空間方案可以落地。通過耕地集中連片，騰挪低小散和閑置建設用地，優(yōu)化農用地和建設用地布局，解決全域土地綜合整治普遍存在的整治方向不明晰、與發(fā)展目標脫節(jié)的問題。

以“三區(qū)三線”為基礎，根據價值評估和方案布局，借助土地綜合整治政策工具，整合碎片化永久基本農田以及插花地永久基本農田。對于開發(fā)邊界外，借助全域土地綜合整治工具，調整騰挪碎片化的永久基本農田斑塊，優(yōu)先保障城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的“三公”設施和線性工程的落地。遠期隨著開發(fā)邊界中期評估，將碎片化的永久基本農田集中成片，騰挪出的空間作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界彈性發(fā)展區(qū)，實現“雙向置換、集中成片”。充分利用“插花地”“邊角地”，發(fā)揮農用地作為城市開放空間的功能和作用。

在保障服務范圍和服務水平的前提下，公共服務設施、市政公用設施、公共開放空間用地或線性工程可充分利用開發(fā)邊界外空間進行建設。針對開發(fā)邊界內城鎮(zhèn)建設用地，規(guī)劃以保障城市環(huán)境品質和公共服務能力為前提，適度提升功能核心或軌交站點區(qū)域新增用地開發(fā)強度，推動土地節(jié)約集約利用。同時以工業(yè)用地為重點推進低效用地再開發(fā)，包括提升容積率、區(qū)域土地等量置換、允許小比例分割轉讓以及政府收儲、重新招拍掛等多種方式（圖7）。

（四）跨規(guī)劃編制邊界，打通“人、地、錢、業(yè)”要素閉環(huán)

規(guī)劃環(huán)節(jié)能解決人、土地、產業(yè)三大要素的統(tǒng)一，但從規(guī)劃到落地實施的根本保障是資金的保障。

對于杭州等財政狀況好、社會資本雄厚的地區(qū)，尚可利用政府財政、社會投資推動城鄉(xiāng)融合項目的落地；但對于像成都等中西部多數城市而言，資金不足是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突出短板，依靠政府財政“力推”方式難以大面積鋪開，政府只能負擔其中很小一部分，真正可用于農村建設發(fā)展的財政資金規(guī)模相對有限，單純政府投入方式難以持續(xù)，大部分要依靠社會力量推動。規(guī)劃在其中起到重要的統(tǒng)籌引導作用，尤其是通過科學的規(guī)劃，策劃產業(yè)功能，合理布局，保障空間支撐，將生態(tài)要素轉變?yōu)楦咂焚|的生態(tài)產品，從而打通“人、地、錢、業(yè)”的要素閉環(huán)。

1.生態(tài)要素到生態(tài)產品的價值實現機制

對于城鄉(xiāng)融合地區(qū)而言，要發(fā)揮“綠水青山就是金山銀山”的價值，從單一的生態(tài)價值向多元的社會、經濟價值轉變，充分利用生態(tài)產品的價值溢出效應，提升城市品質、招引人才下鄉(xiāng)、吸引產業(yè)入駐，從而提升區(qū)域整體價值。

生態(tài)要素的價值實現首先要有可以量化的生態(tài)產品價值評估機制。目前各地關于價值評估方法很多，但最重要落腳到可量化、可交易的基礎上來，既要關注生態(tài)系統(tǒng)通過本身生態(tài)系統(tǒng)功能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務價值，又要考慮人為投入帶來的產品與服務價值的增加。建立生態(tài)價值轉換評估機制，需要充分發(fā)揮優(yōu)質資源的價值，通過土地綜合整治以及生態(tài)修復，構建高質量的生態(tài)產品；從而明確可以量化的產品價值、搭建易于交易的綠色平臺、形成共同認可的支付方式。價值量化后的生態(tài)產品，可以通過市場的方式，集中各種生態(tài)資源，通過數字平臺，在更大的范圍內進行交易。

從公益性生態(tài)產品保護上，有利于構建以水、空氣、森林碳匯等領域為重點的、區(qū)域間、流域間橫向生態(tài)補償機制，實現交易價格可量化。目前，可由政府出資，牽頭成立合作社性質的運營公司，負責自然資源的統(tǒng)籌、流轉、儲備、運營和技術引入，以收購、置換、托管、租賃等方式，將分散的自然資源集中起來，通過確權，整合破碎化的自然資源，統(tǒng)籌轉化的生態(tài)產品的經營管理，從而實現公益性生態(tài)產品的價值顯化和增值。

從經營性生態(tài)產品運作上，尤其是農村集體建設用地入市、宅基地騰退等方面，為生態(tài)產品的價值實現提供了可以量化的方式方法。

從生態(tài)產品資金保障上，有利于解決生態(tài)產品難抵押的難題。比如，在生態(tài)產品經營開發(fā)相關貸款方面，先通過村集體經濟組織對生態(tài)產品完成初步定價，再通過交易市場的配置作用產生市場定價，然后通過金融平臺助推生態(tài)產品的溢價，形成了“三級定價機制”，保障了各方利益。同時，“摸底確權—流轉儲備—整理提升—金融運作—開發(fā)運營—實施監(jiān)管”的交易規(guī)則，也確保了生態(tài)產品運營的產業(yè)化、標準化、規(guī)范化。

2.公益性生態(tài)產品與經營性生態(tài)產品的利益鏈接機制

生態(tài)要素的價值實現不僅僅是原已存在的“山、水、林、田、湖、草”等公益性、保護性的生態(tài)產品，還包括深度融入生態(tài)農業(yè)系統(tǒng)的經營性的生態(tài)產品建設。因此，生態(tài)價值的轉化必然是政府主導與市場運作雙輪驅動，經營開發(fā)反哺環(huán)境治理，既提高了環(huán)境質量，又促進了產業(yè)發(fā)展，提升了鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)品質和生活水平，實現了生態(tài)環(huán)境治理經濟價值的內部化。

國土空間規(guī)劃在“生態(tài)價值實現”的目標指引下，要充分地利用城鄉(xiāng)融合特點，在不同層面帶著“生態(tài)價值實現”的思路做規(guī)劃，根據不同規(guī)劃的需要，采用不同的規(guī)劃措施，將生態(tài)要素與發(fā)展需求實現精準對接，并通過構建系統(tǒng)集成體系，形成“生態(tài)要素類型—要素變產品方式—生態(tài)產品功能引導—生態(tài)產品變現”[21]的生態(tài)產品價值實現路徑。這就要求在規(guī)劃階段就必須以“策劃”的思維來做“規(guī)劃”，通過整體性、系統(tǒng)性的策劃，探索較為完整的價值挖掘和轉化路徑。探索構建“產業(yè)功能區(qū)理念、片區(qū)運營商運營、EOD模式推進、社會資本靈活參與”的利益鏈接機制；建立運營與治理的正向反饋機制，以經營項目的經營收益反哺非經營性項目的長期運營維護費用和投資。

因此，在國土空間規(guī)劃中要梳理生態(tài)產品策劃的思維方式，跳出城鎮(zhèn)建設用地的思維定式，跳出自然資源“只是保護”的思維定式，將“山水林田湖草”作為“產品”來看待，保護的前提下挖掘生態(tài)價值、利用價值，與生態(tài)價值轉化體系相銜接，結合林權、碳排放權、水權等交易實現生態(tài)產品價值轉化，建立綠色金融支持生態(tài)產品價值實現的長效機制，打通“人、地、錢、業(yè)”的要素閉環(huán)。

四、結語

城鄉(xiāng)融合的核心是促進城鄉(xiāng)要素資源自由流動，有效提升城鄉(xiāng)居民生活水平。在當前國土空間規(guī)劃語境下中，受行政邊界、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、規(guī)劃內容邊界等影響，“人、地、錢、業(yè)”要素流通仍然存在障礙。

隨著國土空間詳細規(guī)劃工作的推進，國土空間規(guī)劃探索進入一個新的階段，對城鄉(xiāng)融合的精度要求更高，問題進一步細化，圍繞各類邊界帶來的管控差異對城鄉(xiāng)融合的影響更加明顯。筆者在杭州、成都的探索嘗試，旨在為新階段的城鄉(xiāng)融合找到國土空間規(guī)劃的應對策略，通過“跨行政邊界”“跨城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”“跨規(guī)劃編制邊界”等“跨界”手段，引導城鄉(xiāng)資源要素向高價值地區(qū)投放、一體化統(tǒng)籌布局、打通“人、地、錢、業(yè)”要素閉環(huán)，使規(guī)劃更順利地落地實施。

 

【作者簡介】

朱郁郁：上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司，正高級工程師

盧弘旻：上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司，高級城市規(guī)劃師