統(tǒng)構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系的若干思考——基于“三區(qū)三線”動態(tài)優(yōu)化的認(rèn)識

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2024-10-30

作者：張尚武

導(dǎo)讀

2024年10月26日，第21屆中國城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇上，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司院長、同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院張尚武教授發(fā)表主題演講“系統(tǒng)構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系的若干思考——基于‘三區(qū)三線’動態(tài)優(yōu)化的認(rèn)識”，提出了科學(xué)認(rèn)識空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用、動態(tài)優(yōu)化“三區(qū)三線”的路徑建議，探討了國家空間規(guī)劃體系構(gòu)建的若干基本問題、以及對規(guī)劃學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)的延伸思考。

主題演講人：張尚武（上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司院長、同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授）

先做兩點(diǎn)說明，首先這里討論的“空間規(guī)劃”其實(shí)就是國土空間規(guī)劃，之所以用“空間規(guī)劃”，從學(xué)術(shù)上討論空間規(guī)劃可以是一個更加包容的體系，討論一些更加本質(zhì)的問題；其次“三區(qū)三線”目前已經(jīng)基本劃定，接下來主要面對的是實(shí)施問題，但國土空間格局的優(yōu)化是一個動態(tài)過程，“三區(qū)三線”劃定和落實(shí)不是一次性的，建立起動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制非常關(guān)鍵，這也是我今天要討論的核心觀點(diǎn)。

1核心問題：如何認(rèn)識空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用

推動規(guī)劃體系改革是我國過去20年國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。相比過去國家出臺的三次政策文件，二十屆三中全會提出了完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌機(jī)制的要求，其意義在于推動置于國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”。

我國國家規(guī)劃體系形成有其獨(dú)特背景和與制度成因。一方面是快速城鎮(zhèn)化發(fā)展與階段性的矛盾轉(zhuǎn)移，帶來規(guī)劃體系變革要求；另一方面是完善規(guī)劃體系始終需要面對的矛盾，包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場機(jī)制轉(zhuǎn)軌，發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的分離，以及規(guī)劃體系受行政因素的影響等。

在國家宏觀治理體系深化改革的背景下，系統(tǒng)構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系的核心問題，關(guān)鍵在于如何科學(xué)理解空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，以及如何發(fā)揮好空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用。

2關(guān)于“三區(qū)三線”動態(tài)優(yōu)化的認(rèn)識與建議

“三區(qū)三線”是當(dāng)前構(gòu)建國家空間治理體系的重要抓手，目的是構(gòu)建國家空間體系的底板，體現(xiàn)發(fā)展底線思維、重建全域全要素秩序、優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，但“三區(qū)三線”劃定具有很強(qiáng)的政策性，如嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)耕地規(guī)模目標(biāo)、確定三條控制線劃定的優(yōu)先序等，而我國的農(nóng)業(yè)空間是歷史形成的，具有破碎化的特點(diǎn)，加上統(tǒng)一劃定“三區(qū)三線”是一次開創(chuàng)性的工作，造成實(shí)際劃定結(jié)果存在矛盾和不足。如：空間破碎化、三條控制線之間的整體性不足、與空間格局優(yōu)化的協(xié)同性不足、與地方實(shí)際需求協(xié)調(diào)性不足，以及縱向管控邏輯有待清晰等等。

任何政策制定都有階段性和針對性特征，我國管理體制很多時候都存在“一放就亂、一管就死”的問題，反映出治理能力適應(yīng)性的不足。對此，二十屆三中全會特別強(qiáng)調(diào)必須更好發(fā)揮市場機(jī)制作用，既“放得活”又“管得住”的深化改革要求。

我認(rèn)為建立國土空間動態(tài)優(yōu)化機(jī)制是國家空間治理能力建設(shè)的關(guān)鍵。層次性、差異性、系統(tǒng)性決定了空間治理的復(fù)雜性，國土空間規(guī)劃不可能一勞永逸，無論適應(yīng)空間發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)市場化環(huán)境、還是國家空間治理目標(biāo)，核心任務(wù)都是建立動態(tài)優(yōu)化機(jī)制，并取決于規(guī)劃科學(xué)性、治理結(jié)構(gòu)（行政體系改革）、政策機(jī)制設(shè)計(jì)能力等。

需要加強(qiáng)對“三區(qū)三線”內(nèi)涵的再認(rèn)識，包括：增強(qiáng)對空間演化規(guī)律的認(rèn)知，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善“三區(qū)三線”作為“政策區(qū)”的內(nèi)涵，平衡縱向治理與橫向協(xié)調(diào)、剛性管控與動態(tài)優(yōu)化的關(guān)系，并增強(qiáng)管控體系的設(shè)計(jì)能力。

動態(tài)優(yōu)化的路徑可以從以下幾個方面著手，在總體思路上，應(yīng)將“三區(qū)三線”動態(tài)優(yōu)化作為提升國家治理能力的過程；針對當(dāng)前突出矛盾，應(yīng)深化拓展對“三區(qū)三線”綜合性內(nèi)涵的認(rèn)識，并以近期規(guī)劃為重點(diǎn)，以實(shí)事求是為原則協(xié)調(diào)解決好地方在落實(shí)“三區(qū)三線”過程中存在的突出矛盾和問題；從長效機(jī)制看，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)則和政策法規(guī)體系的整體完善，建立以綜合績效為導(dǎo)向的動態(tài)調(diào)整優(yōu)化機(jī)制，并推動中央與地方關(guān)系改革，完善多層級的縱向治理結(jié)構(gòu)。

3國家空間規(guī)劃體系構(gòu)建的若干基本問題思考

“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定和落實(shí)雖然是一項(xiàng)具體工作，但反映了系統(tǒng)構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系需要深入思考的幾個基本問題。

首先，應(yīng)加強(qiáng)對城市發(fā)展和國土空間演化規(guī)律的認(rèn)識，這是提升規(guī)劃科學(xué)性的前提，也是國家空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。其次，空間規(guī)劃要發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)與剛性管控兩方面作用，所謂空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用要與戰(zhàn)略性統(tǒng)一起來，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃不能是兩張皮，空間規(guī)劃是面向中長期的，發(fā)展規(guī)劃主要是側(cè)重五年的規(guī)劃，重點(diǎn)要在時間維度上加強(qiáng)兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)，并建立兩個規(guī)劃互為依據(jù)的關(guān)系。第三，空間規(guī)劃的干預(yù)機(jī)制關(guān)鍵是要處理好政府與市場的關(guān)系，規(guī)劃與計(jì)劃的最大差異在于動態(tài)適應(yīng)性，需要應(yīng)對發(fā)展的不確定性，空間規(guī)劃作為公共干預(yù)，體現(xiàn)在保護(hù)公共利益、尊重市場規(guī)律，激發(fā)社會活力。第四，空間規(guī)劃是建立政策統(tǒng)籌機(jī)制的重要平臺和載體，是復(fù)雜要素的綜合和各類公共政策的集成，并需要形成各部門的統(tǒng)一行動。最后，多規(guī)合一改革需要整體推進(jìn)政策法規(guī)體系建設(shè)，及行政管理和運(yùn)作體系改革。

國家空間規(guī)劃體系構(gòu)建的最終目標(biāo)是建立起能夠保障并促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的全生命周期規(guī)劃干預(yù)機(jī)制和規(guī)劃管理制度。

4對規(guī)劃學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)的延伸討論

從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃，是空間對象的拓展，但空間規(guī)劃的本質(zhì)沒有改變，即對未來的空間安排，應(yīng)對發(fā)展不確定性，及對空間的公共干預(yù)。

對于國土空間規(guī)劃學(xué)科體系建設(shè)，一是要建立以規(guī)劃為核心的知識體系，推動多學(xué)科交叉融合的學(xué)科群建設(shè)；二是要以規(guī)劃實(shí)踐需求驅(qū)動學(xué)科群構(gòu)建，以建立面向高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐體系為目標(biāo)，推動多學(xué)科交叉融合的知識體系、生態(tài)文明為引領(lǐng)的思想體系、新技術(shù)賦能規(guī)劃的方法體系和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新的教育體系。

對于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)，一方面要重視規(guī)劃知識體系創(chuàng)新，包括對中國空間發(fā)展規(guī)律研究，加強(qiáng)對規(guī)劃運(yùn)行體系研究、法規(guī)政策體系研究，以及規(guī)劃的數(shù)智化轉(zhuǎn)型等；另一方面要重視以規(guī)劃實(shí)踐反哺學(xué)科建設(shè)，相互驅(qū)動，深化推進(jìn)產(chǎn)教融合的人才培養(yǎng)模式。

近年來同濟(jì)大學(xué)的總體規(guī)劃教學(xué)積極響應(yīng)并探索國土空間規(guī)劃改革帶來的變化，在專業(yè)基礎(chǔ)課程中加強(qiáng)中國的城鎮(zhèn)化與規(guī)劃體系演化方面的知識，在實(shí)踐課程中強(qiáng)調(diào)底線意識和規(guī)劃作為戰(zhàn)略行動，采用基地化教學(xué)模式，并發(fā)揮同濟(jì)規(guī)劃院作為實(shí)踐平臺的優(yōu)勢，全面充實(shí)總體規(guī)劃實(shí)踐教學(xué)師資。

5結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，要以尊重空間發(fā)展規(guī)律為前提，以實(shí)現(xiàn)國家空間治理目標(biāo)為導(dǎo)向，“三區(qū)三線”作為推進(jìn)國家空間治理改革的重要抓手，關(guān)鍵是平衡好剛性管控與動態(tài)優(yōu)化的關(guān)系，這既是挑戰(zhàn)，但也是提升國家空間治理能力的必然要求。以規(guī)劃知識為核心、以實(shí)踐需求為驅(qū)動，推進(jìn)國土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科建設(shè)。

本文根據(jù)現(xiàn)場演講內(nèi)容整理，經(jīng)演講人修改審定。

文字整理：宋科，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生。