城市規(guī)劃的語義演進與當代使命

來源：城市規(guī)劃學刊upforum 2024-12-20

作者：石楠 魏航

提要

準確理解城市規(guī)劃的語義，須從職能、職業(yè)、學科等三個維度展開，三者呈現(xiàn)出不同的演變歷程，城市規(guī)劃在相當長時間內(nèi)存在“三維同構”的局面，這種現(xiàn)象曾助力我國高速城鎮(zhèn)化發(fā)展，然而卻難以適應中國式現(xiàn)代化的發(fā)展需要，在價值導向、效用評價等方面與治理現(xiàn)代化之間存在內(nèi)在張力。超越三維屬性視角，當下的城市規(guī)劃作為黨和國家實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化宏偉藍圖的治理工具，關鍵在于不同利益主體之間重構生產(chǎn)關系的過程。通過關注規(guī)劃要素供給前的制度背景與治理基礎，重視規(guī)劃要素供給后實施運營的可持續(xù)與績效，構建以人民為中心、以人民權利為核心的城市治理機制，健全城市規(guī)劃體系。

關鍵詞

城市規(guī)劃；城市規(guī)劃職能；城市規(guī)劃學科；城市規(guī)劃職業(yè)；城市工作

1 城市規(guī)劃的三維屬性及“三維同構”困境

1.1 “城市規(guī)劃”基本語義演進概述

與很多詞語一樣，自問世以來，“城市規(guī)劃”四個字的含義就一直處于不斷演進之中，折射出不同歷史時期的社會需求，也反映出其科學內(nèi)涵的日漸豐富。

迄今沒有研究確認“城市規(guī)劃”一詞的起源。武廷海認為，《隋史·宇文愷傳》中“凡所規(guī)畫，皆出于愷”的記載，應該是我國對于“城市規(guī)劃”的最初表述。“規(guī)畫”具有“謀劃”“安排”的含義，不僅僅是建設，更重要的是從“地”到“城”，實際上包括對“相地”與“營城”的綜合考慮，人居選址與功能區(qū)布置需要結合地理環(huán)境條件，是一種治理天下的具體手段。

近代以來，隨著西方自治市制度和市政學知識被引入我國，“規(guī)劃”“計劃”“都市”“城市”等詞語陸續(xù)出現(xiàn)。自1914年首次出現(xiàn)“市政計劃”以來，涌現(xiàn)了60多個與“規(guī)劃”相關的用語，且這些用語多屬于初創(chuàng)或首次被使用在城市建設領域。近代主要用語是“都市計劃（劃、畫） ”，還有“城市計劃（劃、畫） ”。這種基于城鄉(xiāng)分離體系研究城市內(nèi)部“實質環(huán)境組成”之設計問題與都市問題，偏重于土木、建筑和環(huán)境、衛(wèi)生等公共問題，焦點在于城市內(nèi)部物質環(huán)境建設和改良，而非國家治理的重大話題。

1953年國家實施第一個五年計劃，“城市規(guī)劃”代替了“都市計劃（劃、畫） ”，城市規(guī)劃服務于發(fā)展計劃，與之共同成為年輕共和國最基本的政治制度?！?規(guī)劃” 不僅具有之前的“ 都市計劃（劃、畫） ”的內(nèi)容，而且必須進一步預謀或詳細“編制”建筑物的空間落位、建設進度、使用計劃等，先天將“設計”工作納入其工作內(nèi)容中。城市規(guī)劃與經(jīng)濟計劃完美配合，共同構建了國家治理的基本政治經(jīng)濟框架，因而被譽為城市規(guī)劃歷史上的“第一個春天”。

“文革”期間，城市規(guī)劃被廢弛。改革開放后，城市規(guī)劃重回人們視野。根據(jù)1984年頒布實施的《城市規(guī)劃條例》，作為一定時期內(nèi)城市發(fā)展的目標和計劃，城市規(guī)劃是城市建設的綜合部署，也是城市建設的管理依據(jù)。“城市規(guī)劃”作為一項“工作”，被分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩階段，規(guī)劃的行政職能與職業(yè)實踐出現(xiàn)了分離。為了解決城市發(fā)展缺少定位等戰(zhàn)略依據(jù)的問題，我國獨創(chuàng)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃成為城市規(guī)劃的一部分，城市規(guī)劃工作的一大特點是服務于“發(fā)展就是硬道理”，以規(guī)劃的手段從區(qū)域、城市以及城市內(nèi)部不同的空間層面，為經(jīng)濟增長出力，為招商引資提供保障，成為改革開放重要的杠桿和催化劑。

新世紀以來，面對快速城鎮(zhèn)化和飛速擴張的城市土地，中央政府希望加強對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，同時，為了推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城市規(guī)劃工作體系被轉換為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作體系，而“城市規(guī)劃”從法理上成為國家、省、市、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村莊等五級城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的一級，回歸城市層面，成為“城市的規(guī)劃”。在這一背景下，城市規(guī)劃作為一門學科被定名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃學”。中央明確提出，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府指導、調(diào)控城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的基本手段，“城鄉(xiāng)規(guī)劃工作是各級人民政府的重要職責。市長、縣長要對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施負行政領導責任”。

進入新時代，習近平總書記多次強調(diào)城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領和剛性控制的重要作用。2015年中央城市工作會議提出，城市黨委和政府要制定具體目標和工作方案，明確實施步驟和保障措施，加強對城市規(guī)劃建設管理工作的領導，落實工作經(jīng)費。在黨的二十大上，習近平總書記指出，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平”。顯而易見，“城市規(guī)劃”已經(jīng)不只是部門行政工作或技術性規(guī)劃，而是城市層面各類規(guī)劃的統(tǒng)稱，是新時代中國共產(chǎn)黨做好城市工作的重要抓手，是實現(xiàn)“人民城市”執(zhí)政理念的基本途徑，黨委成為第一責任人。

總之，“城市規(guī)劃”四個字的語義經(jīng)歷了制度—技術—工作等不同層面的徘徊（表1），這種語義變化并非簡單的語言學研究范疇，而是折射了我國政治制度的變遷、經(jīng)濟發(fā)展的周期、城鎮(zhèn)化水平和速度的變化以及全社會尤其是執(zhí)政者城市認知水平的提升。

為更好地剖析“城市規(guī)劃”的語義演變，理解不同時期“城市規(guī)劃”的使命與地位，筆者提出從政府職能、職業(yè)實踐和學科建設等3個不同的維度認識、理解“城市規(guī)劃”的方法。

1.2 作為職能的城市規(guī)劃

《周禮》是中國第一部系統(tǒng)闡述國家機構設置和職能分工的專書，其核心圍繞如何強化中央集權、解決超大規(guī)模治理難題，被視為理解城市規(guī)劃職能屬性的起點。它包含《考工記》部分對建成城市形態(tài)和結構模式的描述，也詳細記錄了基于空間體系的職官體系，因為一套理想空間格局有賴于相應的職官來加以實現(xiàn)，以此實現(xiàn)廣闊地域的政治統(tǒng)治，強化統(tǒng)領天下的地位。與國家政治制度相適應的城制及其規(guī)劃制度，作為政治工具納入以禮制為崇高目標的國家治理體系中。

西周開國之初，營國制度逐漸形成。都城營建由位居百官之首的朝廷重臣甚至是首席行政官員負責。其他城市的設置與建設通常由駐城的行政機關首長統(tǒng)籌，報經(jīng)中央政府批準實行。進入封建社會，“城市規(guī)劃”的制度服務于大一統(tǒng)封建國家的要求，舊的營國制度通過批判繼承，納入封建制軌道，形成了“秦制”，經(jīng)西漢、隋唐和宋元時期的傳承與發(fā)展，至明清時期體現(xiàn)了我國封建社會“城市規(guī)劃”的最高發(fā)展水平。城市規(guī)劃作為政府職能始終是統(tǒng)治者最關注的內(nèi)容，也是治理國家的重要手段。

近代以來，西方列強入侵的同時，“市制”和“城市管理”的概念被帶進來，改變了我國自古以來城鄉(xiāng)一體的傳統(tǒng)。1845年“市政建設權”和“管理權”等概念引入上海租界。1894年北京、天津、濟南、上海等地相繼設立最早的市政管理機構，這可被視為我國城市規(guī)劃管理體系的雛形。1909年，清政府《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第一次以法律形式將“城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”分開，確立自治制度，規(guī)定地方廣泛辦理公共事業(yè)（包括修建學校、圖書館，修繕道路、建筑橋梁、疏通溝渠、建筑公用房屋、電車、路燈、自來水等）。1921年，北洋政府頒布《市自治制》和《市自治制施行細則》，廣州成為第一個建制城市，成立“廣州市政廳”，將整個城市的財政稅收、市政建設、公用事業(yè)、交通通信、治安秩序、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育等諸多領域的規(guī)劃和建設納入市政廳的職權范圍。1930年代國民政府公布了《建筑法》和《都市計劃法》，標志著我國城市規(guī)劃與建設開始走向“制度化”。近代的城鄉(xiāng)分離，以及城市規(guī)劃職能聚焦于工程技術領域，是對我國本土規(guī)劃治道傳統(tǒng)的重大挑戰(zhàn)。

新中國成立之初，城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟計劃共同作為政治制度的基礎，對新型政治經(jīng)濟體制的建立和社會經(jīng)濟的發(fā)展起到了十分重要的作用。城市規(guī)劃職能在某種程度上傳承了近代聚焦物質空間領域的做法，作為政治制度的組成部分，始終是最高決策層的重要議程，從八大重點城市和156項重點建設工程，到住宅建筑標準、重點城市的總體規(guī)劃方案制定與審批、重點地區(qū)的環(huán)境治理及規(guī)劃設計等，規(guī)劃技術背后的政治學蘊含非常強烈，城市規(guī)劃的權威性突出表現(xiàn)在政治權威領域。

1980年代，市場經(jīng)濟、部門利益對城市規(guī)劃的綜合性、權威性構成挑戰(zhàn)，城市規(guī)劃逐漸退出中央政府的政治領域，更多地表現(xiàn)為地方事務和技術部門的特征。2000年代，中央政府重拾規(guī)劃手段，針對政府調(diào)控力度不足、部門規(guī)劃職能之爭、央地兩級規(guī)劃訴求矛盾擴大、規(guī)劃設計市場化帶來利益沖突等問題，特別是市場不完善與規(guī)劃管控失靈的現(xiàn)象，提出“大力加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控”。2018年，黨中央作出“多規(guī)合一”的重要決策，希望通過建立全新的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。在這一階段，作為政府職能的城市規(guī)劃，核心在于政府將其視為管控“人口—土地—空間”的抓手，從而實現(xiàn)政府的階段性執(zhí)政目標。

1.3 作為職業(yè)的城市規(guī)劃

我國古代沒有以“城市規(guī)劃師”為名的職業(yè)，但存在類似“專業(yè)”行為，工匠以國土、道路與溝洫、城鄉(xiāng)聚落等空間內(nèi)容為核心，相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為建立和諧有序的人居空間提供技術保障。工匠按照統(tǒng)治者意愿，也就是既定的統(tǒng)治秩序和等級體系來實施。士大夫和匠人合作營造城鄉(xiāng)空間，一切建筑計劃、布局安排、式樣設計都經(jīng)士大夫決定，具體執(zhí)行由匠人通過技術實現(xiàn)。規(guī)劃追求“技進乎道”的境界，規(guī)劃之技成為治道的重要組成部分。

進入近代，得益于詹天佑、孫科等學成歸國人員推動了近代城市規(guī)劃工程技術和市政管理的發(fā)展，在華外國專業(yè)人士的專業(yè)實踐和職業(yè)素養(yǎng)也推動了本土城市規(guī)劃從業(yè)群體的產(chǎn)生。專業(yè)化的城市規(guī)劃編制機構與規(guī)章建設開始出現(xiàn)，國民政府內(nèi)政部要求各市組織成立都市計劃委員會，委員會兼具城市規(guī)劃制定、規(guī)劃咨詢和部分行政事務職能。《都市計劃法》《管理營造業(yè)規(guī)則》《建筑師管理規(guī)則》等規(guī)章在這一時期頒布，為城市規(guī)劃職業(yè)發(fā)展提供了制度環(huán)境。城市規(guī)劃領域涌現(xiàn)了豐富的職業(yè)實踐：1928年廣州市城市設計委員會著手編制《廣州市城市設計概要草案》，委員會公開招募規(guī)劃專業(yè)人員，促成了規(guī)劃職業(yè)化的出現(xiàn)；1929年國民政府公布《首都計劃》，被認為是我國近代城市規(guī)劃史上最系統(tǒng)完整、第一個由中國人主持的近代城市規(guī)劃。與發(fā)達國家相似，作為職業(yè)的城市規(guī)劃的使命在于通過專業(yè)化的技術實踐，改善人居環(huán)境品質，推動社會改良。不過這一時期的職業(yè)發(fā)展既非我國傳統(tǒng)的營生“行當”，又沒有脫離土木工程、建筑等職業(yè)，實現(xiàn)獨立地位。

新中國成立以來，我國城市規(guī)劃編制隊伍在波折中不斷壯大。在1980年以前，我國的城市規(guī)劃隊伍主要由規(guī)劃行政部門的工作人員組成，承擔城市規(guī)劃編制、審批、實施管理等環(huán)節(jié)的工作，計劃經(jīng)濟體制下的職業(yè)化主要表現(xiàn)為部門的行業(yè)化，并且逐步導致相對封閉和利益保護取向。1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布后，兩次全國城市規(guī)劃工作會議對城市規(guī)劃的組織機構、人才培訓、專業(yè)干部作出了明確規(guī)定，逐步確立了有別于工程師、建筑師的“城市規(guī)劃師”技術職稱系列。我國加入世界貿(mào)易組織后，城市規(guī)劃作為一項國際通行的技術服務領域，進一步成為獨立的職業(yè)，并從專業(yè)技術人員轉變?yōu)闇嗜胄蛨?zhí)業(yè)資格。同時，實行了規(guī)劃編制機構的資質管理，形成了有別于其他市場經(jīng)濟國家技術服務或咨詢機構的分級準入型資質體系。

我國城市規(guī)劃職業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從行政隸屬、專業(yè)從屬到獨立設置、職業(yè)化的不同階段。一方面，由于城市規(guī)劃具有很強的公共政策屬性，其職業(yè)發(fā)展表現(xiàn)出與一般工程技術職業(yè)很大的差別，與政策研究、政策咨詢領域的專業(yè)發(fā)展也有很大不同。另一方面，在市場經(jīng)濟體制建立與完善的進程中，原本屬于準公共行政機構的規(guī)劃編制單位，經(jīng)歷了轉企、改制等變革，職業(yè)服務的對象也從純粹的政府需求，轉向市場化、多元化的利益主體，但作為機構自身仍然無法回避計劃經(jīng)濟思維和行業(yè)利益保護為重要出發(fā)點的資質管理約束，這些都對作為職業(yè)的城市規(guī)劃產(chǎn)生重大影響，恪守職業(yè)道德、維護公共利益的職業(yè)底線比以往任何時候都更重要，多元服務對象、有限技術責任、市場化運作機制越來越成為職業(yè)發(fā)展基本邏輯，同時，改革行業(yè)資質體系，適度精簡行政導向的資質與資格雙重約束體系，給規(guī)劃設計與咨詢市場賦予更多活力，也成為近年來關注的焦點。

1.4 作為學科的城市規(guī)劃

古代沒有現(xiàn)代意義上的城鄉(xiāng)規(guī)劃學科，但具備了與城市規(guī)劃相關的文化和知識傳統(tǒng)，這些知識散布于國家執(zhí)行統(tǒng)治和管理職能的各個部門，體現(xiàn)為“學在官府”“學術專守”，它包含空間層面“禮制”知識、堪輿學知識、與城鄉(xiāng)治理相關的知識、城市營建和營城制度方面的知識等。

就發(fā)展歷程而言，先秦時期初步奠定了我國古代城市規(guī)劃的知識傳統(tǒng)；秦漢至隋唐期間，這一知識傳統(tǒng)基本成型；宋元至明清期間，經(jīng)歷了知識傳統(tǒng)的轉型發(fā)展。我國古代的城市規(guī)劃知識傳統(tǒng)具備了“整體思維與總體平衡”“物質功能與精神依托一體化”的特征，呈現(xiàn)出綜合科學的結構特點，其知識體系建立在實踐經(jīng)驗的歸納分析和總結之上，在官學體系下與其他各項知識混合在一起得以傳承，禮樂結合，不僅“求真”，更“求善”“求美”。

在近代“西學東漸”的過程中，官學教育體系逐漸轉向職業(yè)教育體系。洋務運動興辦的工科學校中，工程教育蘊含著最早的城市規(guī)劃知識，同時伴隨著地方自治運動的興起，與城市管理相關的討論也引入了西方國家的城市規(guī)劃知識理論。隨著城市政府主導的規(guī)劃實務活動的開展，之前在各學科領域發(fā)展的城市規(guī)劃內(nèi)容被統(tǒng)歸到建筑學范疇中，這直接決定了學界和社會對城市規(guī)劃的理解。在此背景下，城市規(guī)劃知識從最早的“作為工程學的城市規(guī)劃”和“作為市政學的城市規(guī)劃”逐步走向“作為建筑學的城市規(guī)劃”。功能主義、理性主義、實證哲學等對于城市、社會、空間的理解，以科學主義思潮與人本主義思潮的形式，抑制了本土規(guī)劃知識的發(fā)展。

1950年代，伴隨著計劃經(jīng)濟體制和規(guī)劃制度的建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃學第一次實現(xiàn)了建制化，全面吸收和傳承了從蘇聯(lián)引進的理論與方法，以建筑學為基礎、以物質空間設計為核心、服務于職業(yè)化需求的知識體系，確立了其作為獨立學科的地位。一方面，自上而下的工作思路，政府直接配置資源要素、追求要素間的合理關系，構成了計劃經(jīng)濟下規(guī)劃學科的科學內(nèi)核；另一方面，技術理性、工具理性決定了學科的依賴甚至附庸地位。

伴隨著改革開放，城鄉(xiāng)規(guī)劃學得以恢復，并吸納地理學、生態(tài)學等相關學科加入，形成以科學化為標志的進展，學科的知識結構不斷調(diào)整，技術方法也不斷提升。在此后的發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃學吸收了10個相關一級學科的相關知識，在12個知識領域取得重要進展，并于2011年獲得國家一級學科的認定。作為交叉學科的城鄉(xiāng)規(guī)劃學，對已有的和新的知識點、知識單元進行整理、提煉和系統(tǒng)化，很大程度上屬于科學學所稱的“知識的集成”，但依然局限于工學門類，并沒有實現(xiàn)學科范式的本質轉變。

1.5 城市規(guī)劃三維屬性的內(nèi)在關聯(lián)及其困境

職能、職業(yè)和學科是作者構建的考察“城市規(guī)劃”的三個維度。三者非等量齊觀增長，職業(yè)維度居于領跑位置，學科發(fā)展?jié)u次壯大，政府職能隨著制度變遷而變化。作為政府職能的城市規(guī)劃，自古以來就客觀存在，伴隨著現(xiàn)代社會政府對城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程的積極干預，助推了城市規(guī)劃地位的提升；作為職業(yè)的城市規(guī)劃，在近代以來才出現(xiàn)并不斷發(fā)展壯大，促成了“行業(yè)支撐的規(guī)劃職能”“職業(yè)導向的規(guī)劃教育”的格局，“規(guī)劃編制”“規(guī)劃制定”“做規(guī)劃”在很多時候成為“城市規(guī)劃”的代名詞；作為學科的城市規(guī)劃，伴隨著工業(yè)化進程加快，在20世紀上半葉正式確立地位，在應對城市問題的實踐中不斷積累經(jīng)驗，也大量吸收相關學科的知識，逐漸成長為具有相對獨立完整知識體系的學科。

三個維度是從行為主體角度對“城市規(guī)劃”的考察，也是當今推動城市規(guī)劃學科進一步健康發(fā)展必須構建的認知體系。三者之間存在緊密關聯(lián)（圖1），遵循著不同的內(nèi)在邏輯：城市規(guī)劃職能總體上遵循政治正確與行政服從邏輯；城市規(guī)劃職業(yè)遵循市場規(guī)律、行業(yè)保護及技術創(chuàng)新的邏輯；城市規(guī)劃學科則遵循知識生產(chǎn)與擴散邏輯。因此，既不能拿行政邏輯要求學科和職業(yè)發(fā)展，也不能套用學科邏輯解釋行政和職業(yè)行為，更不能將職業(yè)邏輯覆蓋行政或學科發(fā)展。

城市規(guī)劃所具有的實踐導向，意味著從誕生之初就兼具“同門”“同業(yè)”的特點，知識在技能的傳承開發(fā)中得以傳授，技能在知識的實踐應用中得以培養(yǎng)，所習得的技能和所凝練的知識共同服務于政府需求。這造成了職能部門、專業(yè)機構、高等院校三者之間知識與技能的內(nèi)部流動。與此同時，為了滿足大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化需求，加之城市規(guī)劃本身的準入型職業(yè)資格制度和技術門檻，出現(xiàn)從業(yè)人員的內(nèi)部循環(huán)，表現(xiàn)為職能部門、專業(yè)機構、高等院校三者之間從業(yè)人員的內(nèi)部流動。筆者將這種知識、技能及人才的流動稱為城市規(guī)劃領域的“三維同構”現(xiàn)象，也招致了相關領域人士對封閉的城市規(guī)劃的批評。

然而，城市規(guī)劃的職能、職業(yè)、學科三者的關系，究其根本并非“城市規(guī)劃”這個封閉系統(tǒng)內(nèi)部確定的，而是由社會需求和行為主體來決定的。規(guī)劃職能的設置與運營效能取決于政治經(jīng)濟體制、執(zhí)政理念、行政能力和認知水平；規(guī)劃職業(yè)的行業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品類型、服務模式等由經(jīng)濟社會發(fā)展需求、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與模式、體制與政策走向、市場支撐程度等因素決定；學科知識體系的成長與完善受制于科學技術水平、制度環(huán)境、實踐經(jīng)驗、相關學科的交叉融合等因素的影響。

2 “三維同構”與治理現(xiàn)代化的內(nèi)生矛盾

歷史地看“三維同構”現(xiàn)象，一方面，在一個政策資源、人才資源、技術資源、知識資源相對短缺的時代，這一模式很好地保障了快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，避免了不少發(fā)展中國家在類似過程中出現(xiàn)的混亂，我國的城市規(guī)劃經(jīng)驗得到國際社會的認可，相關內(nèi)容在聯(lián)合國“人居三”的主要政策文件《新城市議程》中得到很好體現(xiàn)。另一方面，三維同構看似特定時期的必然選擇，但不能就此認為它是適用于任何時期、帶有規(guī)律性的最佳模式。

2.1 規(guī)劃的指引：從資源配置導向到“供給—需求”導向

計劃經(jīng)濟體制注重資源配置，對于需求，特別是多樣化、個性化的需求，缺乏必要的理論研究與實踐積淀。一方面，在經(jīng)濟欠發(fā)達的客觀環(huán)境下，以溫飽為目標的三次產(chǎn)業(yè)結構，決定了“反城市化”的土地用途管制思路，過度強調(diào)糧食供給，自然而然地抑制了其他商品和服務需求。另一方面，平均主義思維方法消弭了個體需求，人均占地、人均市政和服務設施消費等統(tǒng)計學數(shù)據(jù)，轉化成城市規(guī)劃中土地、空間和公共服務供給的控制指標。

全面小康后，規(guī)劃不再僅僅以政府配置資源為導向，而要研究供需關系，人們對于土地和空間的需求，趨向于更多元化、綜合化、個性化、定制化、高端化，也越來越多地從物質需求或生存需求，轉向精神與自我實現(xiàn)領域，平均需求日漸失去光澤。需求變化帶來新的土地使用方式，新時代、新生代的新需求催生了消費新場景、新形態(tài)，以及空間利用新形式，這從近年來各地興起的網(wǎng)紅經(jīng)濟、夜經(jīng)濟、文旅熱中可見一斑。

需求變化也導致資源價值評價方式從單一價值評判回歸多元價值認知。農(nóng)業(yè)文明時期，土地等資源配置遵循生存需求的單一價值實現(xiàn)路徑。工業(yè)文明打破了對土地等資源價值的單一維度評價，以規(guī)?；a(chǎn)和滿足富裕生活需求為基本目的，GDP替代農(nóng)業(yè)產(chǎn)出成為追尋土地等資源價值的主要目標。但這種以消耗資源為代價、謀求財富積累的方式無法適應生態(tài)文明需求，資源價值評價方式相應地轉向生態(tài)價值、情感價值等多元價值，兼顧效率與公平的目標。

社會需求是影響城市規(guī)劃地位和作用的根本因素。2015 年，中共中央、國務院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，規(guī)劃的定位由一項城市建設工作上升為支撐國家政治制度的重要基石之一，作為空間規(guī)劃的組成部分，城市規(guī)劃的地位和作用發(fā)生重大轉型，其研究的對象從物質空間轉向了全域、全要素、多維度。相伴而來的是規(guī)劃職能的主管部門和規(guī)劃實施功能的轉變，政府從直接配置資源轉變?yōu)椤笆亻T人”“搭臺人”。職業(yè)導向也從服務于土地與空間資源配置，轉向對人們使用土地與空間資源的行為進行需求管理和價值引領，職業(yè)主體也由職業(yè)規(guī)劃師轉向專業(yè)技術人員、投資商與企業(yè)家、普通民眾為集合的“規(guī)劃人”。學科知識體系在物質空間變化方面發(fā)揮積極作用的同時，學科屬性相應地轉向公共管理、社會學、心理學等人文社會科學?？上У氖?，城市規(guī)劃主管部門、規(guī)劃行業(yè)以及規(guī)劃學科當時并未對此給予足夠重視與調(diào)整（表2）。2018年的機構改革和城市更新時代的到來，徹底宣告了城市規(guī)劃回歸到職能、職業(yè)與學科“三維非同構”的理性時代。

2.2 規(guī)劃的信仰：從工具理性到價值理性

“三維同構”的直接后果是城市規(guī)劃重視實踐導向和工具理性，而價值理性被嚴重忽視?！叭S同構”和價值理性缺憾已無法適應國家治理現(xiàn)代化的價值導向，從城鄉(xiāng)規(guī)劃到國土空間規(guī)劃的最大轉變，體現(xiàn)在規(guī)劃背后的價值理性變化。2019年《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（后文簡稱《若干意見》） 明確指出，“建立‘人本主義’的生態(tài)文明，在國土空間‘堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發(fā)，按照高質量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設計’，實現(xiàn)基于人類可持續(xù)發(fā)展的‘人與自然和諧共生’”。在頂層設計的價值導向下，有必要重構城市規(guī)劃的職業(yè)倫理。建立以公共利益為核心的規(guī)劃學科與職業(yè)操守體系，樹立以尊重自然、保護生物多樣性原則為前提的空間規(guī)劃基本理論體系。建構以尊重歷史、重視文化傳承與發(fā)展為底線的規(guī)劃工作的基本行為準則和工作程序，以多元包容和社會公平為基本準則，重新審視規(guī)劃的對象與均衡發(fā)展問題。

“三維同構”和價值理性缺憾難以勝任國土空間規(guī)劃的重任和新時代城市規(guī)劃需求。國土空間規(guī)劃所面對的是全域、全要素、全過程，具有保護導向、公平導向和生態(tài)導向，同時，城市內(nèi)部也面臨著存量空間的更新難題，需要繡花功夫和精細化的城市治理。在這種背景之下，規(guī)劃的職能范圍、行政決策所涉及的研究范圍和影響范圍均有所擴大，需要吸納更多學科的知識體系。更重要的是，在共建共治共享的治理現(xiàn)代化背景下，企業(yè)和公眾參與到規(guī)劃過程中，讓更多的治理主體理解城市，增強其城市意識、規(guī)劃意識，提升其規(guī)劃動力，培養(yǎng)其規(guī)劃能力，是城市規(guī)劃成功的前提。價值理性成為城市規(guī)劃學科和職業(yè)立身的新根基，也符合黨和政府對城市規(guī)劃的期待。

2.3 規(guī)劃的執(zhí)行：從技術權威到法治權威

“三維同構”造成了規(guī)劃權威性的迷失，陷入技術權威、部門權威或行政權威的誤區(qū)。現(xiàn)代城市規(guī)劃誕生于現(xiàn)代主義思想的基礎上，其核心之一是包含在現(xiàn)代性原則中的理性主義思想，在現(xiàn)代化進程中，以實現(xiàn)效益最大化為目的的工具理性成為人類追求的目標，擁有技術理性的規(guī)劃師被視為掌握真理的群體，被賦予了技術權威的地位。然而，技術權威依賴技術工具，盲目追求單一標準的最優(yōu)化，被當作解決一切問題的萬靈藥，從而導致了規(guī)劃失靈。

還有一部分規(guī)劃師在政府部門工作，手中掌握大量行政資源，客觀上屬于權力集團的一員，很容易被視為城市規(guī)劃的行政權威。另一方面，這部分規(guī)劃師中的大多數(shù)，無法避免作為“知識集團”的依附性，缺乏自身尊嚴與科學追求，陷入唯領導命是從的窘境。

此外，城市規(guī)劃部門作為政府行政主管部門，不僅具有管理公共事務的屬性，也產(chǎn)生了部門的自利性，即為了自身管轄行業(yè)或組織生存發(fā)展創(chuàng)造條件的屬性，部門權威導致了部門權利立法化、部門利益規(guī)劃化的現(xiàn)象，這在既往的快速發(fā)展時期和體制機制改革適應期可謂司空見慣。

當前，城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，規(guī)劃是治理現(xiàn)代化的重要途徑。城市規(guī)劃不再是一種以技術責任為抓手、以執(zhí)業(yè)技能為核心的“專業(yè)”，也不是限制行業(yè)準入、具有強烈自我保護意識的“行當”，更不是以權力為核心，甚至以利益交換為代價的“隊伍”，而是有著強烈公共利益導向的政策過程，有著底線思維的價值認同形成機制，有著多元主體參與的協(xié)商平臺，總之，是一項面向治理現(xiàn)代化的社會工程，有提供公共產(chǎn)品的基礎職能，也有彌補市場失靈的底線功能。這必然導致規(guī)劃決策的層次性更為顯性，也更加重要。在技術決策層面，強調(diào)合理、協(xié)調(diào)、美觀；在經(jīng)濟決策層面，保障增長、效益、可行；在政治決策層面，實現(xiàn)合法、公平、包容。既往那種以技術權威、部門權威或行政權威為特點的規(guī)劃面臨巨大挑戰(zhàn)。

城市規(guī)劃從計劃經(jīng)濟條件下的龍頭地位，更多地轉向中國式現(xiàn)代化語境下的治理平臺。城市治理成為社會治理的核心話題，城市規(guī)劃成為治理各種問題的核心機制。在人民城市的執(zhí)政理念下，治理語境下的規(guī)劃知識和技能也要有所延展，超越基于建筑學和設計技能的范疇，至少包括四個方面：一是社會工作方法，比如，社會溝通以求得共識的技能，社會動員以尋求公共利益的技能；二是政策制定方法，比如，政策溝通以求得規(guī)劃協(xié)調(diào)的技能；三是資源環(huán)境領域的技能，比如，價值評估與績效評判的技能；四是品質優(yōu)先、個性化定制的規(guī)劃設計技能等。從這個角度來說，為了全面踐行人民城市理念，必須摒棄技術權威、部門權威或行政權威的慣性思維，認識到城市規(guī)劃的權威性來源于基于規(guī)律的秩序權威，基于共識的政治權威以及基于制度的法治權威。

2.4 規(guī)劃的效用：從單一效用到多層次效用

總體而言，規(guī)劃的核心效用在于要素統(tǒng)籌。從政府職能角度來看，規(guī)劃在不同部門的語境下存在不同的基本邏輯，以三個與空間規(guī)劃密切關聯(lián)的部門（發(fā)改部門、自然資源部門和住建部門） 為例，其部門內(nèi)部業(yè)務流程、規(guī)劃的價值導向、規(guī)劃的管控對象和管控核心，以及涉及的權益關系，乃至背后的技術硬核和空間表述，都有著明顯的不同和側重。見表3。

在治理語境下，規(guī)劃不只調(diào)節(jié)資源分配，更關注人的需求，更注重人的利益，包括個體利益、群體利益、公共利益，實現(xiàn)社會效用最大化。然而，這一治理過程中不同的主體有著不同的效用觀。以傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃為例，地方政府、企業(yè)、民眾和規(guī)劃專業(yè)人員可能存在不同的效用觀，受主客觀因素的影響，不同利益主體很容易忽視或忘卻終極效用，而停留在基礎與基本效用層面，表現(xiàn)為不同主體的自利性與局限性。見表4。

2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出，“對城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀管理跟不上，城市發(fā)展微觀管理水平不高，城市規(guī)劃體制改革滯后，有序參與城市治理的機制沒有形成，這些都影響了城鎮(zhèn)化質量”，一針見血地指出了治理現(xiàn)代化語境下規(guī)劃作為政府職能和職業(yè)的效用面臨挑戰(zhàn)。我們不能理想化地、簡單地把終極效用作為直接、唯一的效用，重要的是從規(guī)劃作為一個政策過程的角度，理解不同利益主體的合理訴求，并給予必要的尊重，通過體制機制的設計引導，促進他們實現(xiàn)其終極效用，進而發(fā)揮規(guī)劃作為治理機制在尋求最大公約數(shù)方面的積極意義。簡單地將規(guī)劃實施的效果歸咎于領導決策失誤、企業(yè)自利行為，或以追究技術責任作為“規(guī)劃失靈”的解脫，都是以往一些規(guī)劃工作中需要汲取的教訓，是新時代治理現(xiàn)代化語境下必須加以改進的。

3 回歸治道傳統(tǒng)，服務中國式現(xiàn)代化建設

考察發(fā)達國家城市規(guī)劃的歷史可以發(fā)現(xiàn)，在不同歷史時期，城市規(guī)劃承擔著特定的歷史責任，從現(xiàn)代城市規(guī)劃問世之初主要應對公共衛(wèi)生問題，到戰(zhàn)后恢復重建、提振經(jīng)濟、應對環(huán)境挑戰(zhàn)、推動社會公平等不一而足。在我國，古代的城市規(guī)劃在很大程度上是統(tǒng)治者用來實現(xiàn)其治理天下目的的手段；近代西方理念的輸入，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的出現(xiàn)，使得規(guī)劃更加局限于技術或部門職能的層面；當發(fā)達國家的城市規(guī)劃從政策層面轉向關注人及其利益協(xié)調(diào)以及背后的社會公正問題時，受市場化、部門化的影響，城市規(guī)劃在我國更加趨向于為開發(fā)建設服務，雖然有大量文獻強調(diào)城市規(guī)劃公共政策屬性，但在“三維同構”的總體格局下，缺乏實現(xiàn)轉型的內(nèi)生動力。

3.1 中國式現(xiàn)代化的時代重任

黨的二十大擘畫了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖。規(guī)劃是針對未來不確定性而展開的工作，其行為特征就是選擇，依據(jù)一定的價值觀，運用不同的技能對不同的愿景、可能性進行優(yōu)選。規(guī)劃承擔了支撐科學決策的歷史責任，規(guī)劃將在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的道路上發(fā)揮不可或缺的作用。以規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》將空間規(guī)劃重新納入制度體系，國家規(guī)劃體制改革、國土空間規(guī)劃體系構建，均進一步強化了規(guī)劃在生態(tài)文明建設中的制度作用。土地和空間不再是可以無限掠取的自然資源，而是處理好人與自然關系、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的基礎載體。

加快推進新型城鎮(zhèn)化，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，建設宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市，城市規(guī)劃已經(jīng)被歷史證明具有不可替代的獨特作用，尤其是保障城市內(nèi)部各種形式的資源充分發(fā)揮自身效能，形成良性循環(huán)，引領和推動城市可持續(xù)發(fā)展，也見證了中國共產(chǎn)黨百年奮斗的重大成就和歷史經(jīng)驗的形成，因而孕育了新時期城市工作思路。

另一方面，處理好資源、環(huán)境和發(fā)展的關系，規(guī)劃的協(xié)調(diào)變得比任何時候都更重要。中共中央國務院2016年發(fā)布的《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》、2018 年發(fā)布的《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》以及2019年發(fā)布的《若干意見》等3 個重要文件，共同構建了我國新時代的國家規(guī)劃體系，包括國家發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、各類專項規(guī)劃及其相互間的銜接、調(diào)整和補充，是治理體系下規(guī)劃統(tǒng)籌的根本性制度安排，也是全面準確理解新時代“城市規(guī)劃”內(nèi)涵的重要基石。

與此同時，堅持新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，增強基本公共服務均衡性和可及性，提高公共服務水平，滿足不同階層的人民群眾多樣化、多層次、多方面的精神文化需求，不斷提升人民生活品質。在以人為核心、以資產(chǎn)經(jīng)營為重要抓手的存量更新時代，城市規(guī)劃要從更好“滿足人的需求”為出發(fā)點，“把最好的資源留給人民”，為城市尋找新的增長點，切實推進人民城市的共建共治共享，以保障公共利益為核心，補短板、優(yōu)品質，提升人民群眾獲得感和幸福感。

3.2 從黨的事業(yè)高度理解城市規(guī)劃

3.2.1 黨進一步重視城市規(guī)劃

現(xiàn)代化治理與治理現(xiàn)代化是不可分割的一體兩面，中國式現(xiàn)代化內(nèi)在特征決定了其治理主要體現(xiàn)為大國治理、文明治理、公平治理、環(huán)境治理、發(fā)展治理。黨的領導決定中國式現(xiàn)代化的根本方向、根本性質，而城市規(guī)劃作為黨推動中國式現(xiàn)代化從藍圖一步步變?yōu)楝F(xiàn)實的重要工具，黨不斷加強對城市規(guī)劃的重視程度，對城市規(guī)劃的價值也賦予了新時代的新的高度和新的要求。

2017年習近平總書記考察北京規(guī)劃建設時指出“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用”，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略引領和剛性控制重要作用尤為凸顯，做好規(guī)劃是所有城市發(fā)展的首要任務。習近平總書記對城市規(guī)劃建設的價值導向也提出了明確要求，2018年在廣東考察時指出“城市規(guī)劃和建設要高度重視歷史文化保護”，2019年視察上海時指出“無論是城市規(guī)劃還是城市建設，無論是新城區(qū)建設還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求”，并且首次完整提出“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念。這顯然已經(jīng)超越一般行政工作原則的范疇，上升到共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的高度。
    城市規(guī)劃超越政府行政或部門職能的層面，成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政綱領重要的組成部分。2021年《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》將“加強城市規(guī)劃、建設、管理”作為黨的重大成就和經(jīng)驗，“城市規(guī)劃”也因此成為唯一被提及的“規(guī)劃”；2022年，習近平總書記在黨的二十大上進一步提出“提高城市規(guī)劃、建設、治理水平”，以及二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》更明確強調(diào)了“健全城市規(guī)劃體系”，都是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在新時代對于城市規(guī)劃重要性的充分肯定，也對城市規(guī)劃賦予了全新的歷史責任。

由此可見，在我國進入城市時代、以中國式現(xiàn)代化統(tǒng)領發(fā)展的新時代，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)充分認識到城市規(guī)劃的價值和責任，城市規(guī)劃成為中國共產(chǎn)黨做好城市工作的重要抓手，是人民的規(guī)劃，不再僅僅是部門規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃或技術性文件。

3.2.2 城市規(guī)劃需要全新的時代詮釋

2015年，聯(lián)合國頒布了首個有關城市規(guī)劃的技術標準《城市與區(qū)域規(guī)劃國際準則》，將“城市與區(qū)域規(guī)劃”定義為通過制定空間愿景、戰(zhàn)略和方案，運用一系列政策原則、政策工具、制度與參與機制以及管控程序，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境目標的決策過程。不少發(fā)達國家也按公共政策理論將“城市規(guī)劃”劃分為不同的政策階段和政策循環(huán)。從這一相對經(jīng)典的定義可以看出，城市規(guī)劃的政策化轉型是符合國際發(fā)展趨勢的。

縱觀我國城市規(guī)劃的演變歷程，早期的城市規(guī)劃等同于市政設計，作為一種專業(yè)性工作而長期存在。新中國成立以后，以及改革開放初期，城市規(guī)劃都是政府部門的工作。2007年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》標志著中國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進入了全新階段，不僅確定了“城市規(guī)劃”從國家、區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村不同的層面回歸到“城市的規(guī)劃”層面，而且通過強化對規(guī)劃行政程序的規(guī)范，突出了城市規(guī)劃的公共政策屬性。2015年中央城市工作會議對城市規(guī)劃提出了一系列重要要求，指導和推動城市規(guī)劃工作向科學規(guī)劃、合理布局、可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展，其中不少內(nèi)容遠遠超出部門職能、行政工作或既往的專業(yè)性規(guī)劃的范疇，進一步確立了城市規(guī)劃作為“城市的規(guī)劃”的政策性定位，城市規(guī)劃在這個過程中事實上已經(jīng)演變?yōu)椤俺鞘械母鞣N規(guī)劃”，“城市規(guī)劃”的內(nèi)涵更加寬泛，它基于城市層面，包含了發(fā)展規(guī)劃這個執(zhí)政的戰(zhàn)略指引、空間規(guī)劃這個發(fā)展的基礎支撐，以及各類與城市建設、城市治理相關的部門規(guī)劃、專項規(guī)劃。

總之，“城市規(guī)劃”迄今可以簡單地分為三種不同的解釋。一是相對廣義的、泛化的解釋，凡是有關城市建設、建筑工程、城市風貌的工作，都屬于城市規(guī)劃的范疇，這與我國古代衙門設置工部的傳統(tǒng)，近代工程科學、建筑科學的顯性貢獻有著密切關聯(lián)；二是特指城市政府所做的規(guī)劃，強調(diào)的是官方和職能色彩，有時候也未必特指城市政府制定的城市總體規(guī)劃，可能隱含著其他一些專業(yè)規(guī)劃或專項規(guī)劃，比如交通、住房、公共服務、基礎設施、環(huán)保規(guī)劃等，這可能源于計劃經(jīng)濟時期，也與1990年代后大量政府部門的規(guī)劃被要求“納入城市總體規(guī)劃”產(chǎn)生的慣性有關；三是進入新時代以后，黨加強了對各項工作的全面統(tǒng)一領導，城市工作這個關系到國家永續(xù)發(fā)展和黨的執(zhí)政地位的大事，自然不能例外，城市規(guī)劃作為做好城市工作的重要抓手和“戰(zhàn)略指引”，作為實現(xiàn)人民城市理念的重要載體，其政治內(nèi)涵是顯而易見的。

“城市規(guī)劃”被賦予了新的時代內(nèi)涵。其中起碼包括了幾方面。一是規(guī)劃要為治理現(xiàn)代化服務，城市規(guī)劃作為國家治理手段在地方層面的實踐平臺，不只是地塊、項目層面的技術性協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，也不停留在落實中央政策的管控手段，其關鍵在于因應生產(chǎn)力發(fā)展的需求，重構生產(chǎn)關系的過程。二是實現(xiàn)不同利益主體之間關系調(diào)整的過程，通過關注規(guī)劃要素供給前的制度背景與治理基礎，重視規(guī)劃要素供給后實施運營的可持續(xù)性與績效，既要避免因規(guī)劃暴富的拆遷戶效應（windfalls）， 又要防止因規(guī)劃“致貧”的不良效果(wipeouts)。三是構建以人民為中心、以人民權利（空間平等使用權、決策參與權等） 為核心的城市治理機制。城市規(guī)劃通過進一步梳理發(fā)展政策引領、資源價值理性和空間技術方案，以人民為中心，規(guī)范市場對空間資源進行合理配置，通過營造宜人的城市空間，提升人民的幸福感、安全感和滿意度。

從需求角度理解城市規(guī)劃的轉型，在保持中國共產(chǎn)黨與人民需求一致性方面，規(guī)劃在承擔滿足需求的使命上存在兩條不同的路徑。

其一，回應人民群眾的既有需求，規(guī)劃在識別需求、統(tǒng)籌需求、回應需求的不同階段發(fā)揮積極作用。黨和國家不斷加深需求研究和需求驅動下的行為模式的研究，基于居民的行為規(guī)律，有效識別人民群眾在不同領域、不同層次的生活需求，將滿足人民日益增長的美好生活需要，作為執(zhí)政的基本目標。由于作為社會力量的人民群眾充滿了異質性和復雜性，不同群體的需求是多元的、有差異的，尤其是在存量空間發(fā)展階段，在空間和土地資源有限的情況下，群體間的空間需求之間甚至可能存在矛盾和沖突，城市規(guī)劃將充分發(fā)揮統(tǒng)籌需求的功能，通過溝通、協(xié)調(diào)、談判等方式，理順治理對象與主體之間的關系，謀求最大公約數(shù)，從而有效回應人民群眾的多樣化、綜合化的需求。

其二，引導人民群眾的需求導向，規(guī)劃在創(chuàng)造需求、引導需求和滿足需求的不同階段扮演重要角色。黨和國家承擔著政治穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、文化繁榮、生態(tài)建設等宏觀使命，在貫徹落實的過程中，難免出現(xiàn)整體需求與局部需求、長期需求與短期需求難以達成統(tǒng)一的情況，以宣傳動員、知識傳播、價值引領為手段，通過社區(qū)規(guī)劃師制度、公眾參與規(guī)劃的制度，召開動員會、座談會、工作坊等方式進行持續(xù)動員，引導人民群眾生活方式向綠色低碳方向轉變，提升人民群眾在可持續(xù)發(fā)展、參與社會治理等方面的意識，通過規(guī)劃對空間的設計與規(guī)范，將上述宏觀層面的頂層設計逐漸分解和落地，落實到日常生活的場景中。

由此可見，中國共產(chǎn)黨對于城市規(guī)劃的重視，源于為人民服務、滿足人民群眾時代需求的執(zhí)政理念，也基于實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、建設生態(tài)文明的時代要求，更承擔著引領資源使用者行為轉型的重要歷史使命。作為黨做好城市工作的重要抓手，城市規(guī)劃不是簡單地對資源進行直接配置，也不局限于從職能部門工作的角度對建設用地或建設行為的管控，而是在充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用的同時，通過目標導向、價值引領、行為規(guī)范，實現(xiàn)更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面體現(xiàn)執(zhí)政理念。因此，全面重構城市規(guī)劃體系，實現(xiàn)城市規(guī)劃價值理念、體制機制、技術支撐等適應新時代執(zhí)政要求的轉型，乃至“建立中國特色、中國風格、中國氣派”的“學科體系、學術體系、話語體系”，可謂正當其時。

3.3 健全城市規(guī)劃體系

黨的二十屆三中全會提出“健全城市規(guī)劃體系”的要求，這是黨對城市工作、城市規(guī)劃一以貫之的基本政策，也是對當前規(guī)劃工作的深刻認識與反思，更應該看作是對未來一段時間規(guī)劃工作的戰(zhàn)略部署。

健全城市規(guī)劃體系，意味著不能簡單地否定新中國70多年歷程中城市規(guī)劃所發(fā)揮的巨大作用，而要從繼承黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的角度，重新審視城市規(guī)劃的作用與地位，推動深化改革城市規(guī)劃，以適應新時代的需要。從這個角度來說，起碼應做好4方面的工作。

3.3.1 遵循規(guī)律，服務人民需求

要妥善處理好黨領導下的政府職能、行業(yè)發(fā)展和學科建設等三個維度的關系。遵循規(guī)律，落實人民城市的理念，是必須特別加以強調(diào)的事情。人民城市理念是統(tǒng)領城市規(guī)劃的總體理念，它系統(tǒng)解決了城市屬于誰、為了誰、依靠誰的根本問題。人民是城市的主體，是城市權力的核心，是城市規(guī)劃建設的終極目標?！皥猿謴V大人民群眾在城市建設和發(fā)展中的主體地位，確保城市人民性的彰顯，是中國特色城市建設的本質特征，也是人民城市的顯著特征”，更是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治基礎。

黨的領導制度是我國的根本領導制度，黨的領導是中國式治理現(xiàn)代化的根本特征，也是健全城市規(guī)劃體系的前提。超越部門、行業(yè)或專業(yè)的認知慣性和行為模式，從黨的事業(yè)高度認識、理解新時代的城市規(guī)劃，是擺在各部門、全社會和所有規(guī)劃專業(yè)技術人員面前的挑戰(zhàn)，不能簡單地以行政職能要求、職業(yè)發(fā)展需求或學科發(fā)展訴求，替代黨對城市規(guī)劃的制度安排。

妥善處理政府職能、行業(yè)發(fā)展和學科建設三者的關系，還可以借鑒吸收我國古代文化傳統(tǒng)的治國智慧，“以道治理”的行政模式，“器以載道”的職業(yè)目標，“道法自然”的價值理念，回歸治道傳統(tǒng)，實現(xiàn)執(zhí)政黨與人民利益的完美結合。

3.3.2 精簡職能，做好城市的規(guī)劃

要解決調(diào)動中央和地方兩個積極性的問題。城市規(guī)劃回歸城市層面，以此更好地界定中央與地方、政府與市場的關系，符合進一步深化改革的要求。城市規(guī)劃總體而言關注的是各城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等，具有鮮明的地方性，當?shù)鼐用袷亲畲蟮睦嫦嚓P方，應該由地方黨委、人大和政府在不違背國家政策和上位規(guī)劃的前提下進行決策，以適應不斷變化的具體情況。

不少發(fā)達國家在經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化和大規(guī)模建設過程后，也曾經(jīng)歷過較為廣泛的討論，最終形成相對一致的認知：城市規(guī)劃總體上屬于地方事權，由當?shù)貨Q策者（地方議會或政府） 確定城市的發(fā)展方向、規(guī)模、速度，制定空間布局的戰(zhàn)略與具體實施步驟，動員各種社會資源實施城市規(guī)劃目標。不同國家政體、法制雖然存在差異，但并不影響城市規(guī)劃作為地方事務的基本定位。因此，聯(lián)合國相關文件將空間規(guī)劃劃分成跨境規(guī)劃、國家規(guī)劃、城市區(qū)域與大都市區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃等五個層面。

當然，這并不是否定中央政府從全國一盤棋的考慮提出要求，即便完全市場經(jīng)濟的國家，也都十分強調(diào)國家與區(qū)域利益的超越地位，必須在城市規(guī)劃中得到充分尊重和保障。聯(lián)合國《新城市議程》也將國家城市政策（national urban policy） 作為與城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃同等重要的因素。在我國，中央政府通過各種國家層面的規(guī)劃和政策指引，對各地城市發(fā)展產(chǎn)生實質性引領作用，比較突出的是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等。

3.3.3 面向治理，推動共建共治共享

要解決從管理向治理的轉型。從“城市規(guī)劃建設管理”到“城市規(guī)劃建設治理”，不僅是表述上的差異，其背后有著深刻的時代與政治背景。城市規(guī)劃本質上是執(zhí)政者的一種工具，在建設、管理建成環(huán)境及自然環(huán)境時，依照執(zhí)政者的意愿做出決策并加以落實，實現(xiàn)其對建成環(huán)境的理念。它是各種公共的或私人機構、個人管理共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它既包括人們必須服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。

我國的強政府模式?jīng)Q定了以往必須采取政府管理的路徑，政府是管理的行為主體，管理是政府和市長為主要責任人的行政過程，屬于有明確指令和程序的有組織內(nèi)部活動，目的在于實現(xiàn)效率最大化，管理的對象是土地使用（開發(fā)控制）、建設行為等。治理是黨領導下政府、企業(yè)、社會的共同努力，治理的客體主要指向公共事務，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領域，不僅表現(xiàn)為政府組織構架范圍內(nèi)以許可為核心的行政管理，更包括了對城市社會體系的全面管理和指導，對政府各部門的共同協(xié)調(diào)管理，以及各種非正式組織及其網(wǎng)絡中的合作、協(xié)商和交易的互動過程。治理的主體不僅僅是政府，政府自身也可能成為治理的客體，在此過程中，黨的集中統(tǒng)一領導和社會主義民主制度是實現(xiàn)現(xiàn)代化治理的關鍵所在。

3.3.4 提升層面，實現(xiàn)常態(tài)化多規(guī)協(xié)調(diào)

多規(guī)合一不是目的，也不意味著天下一規(guī)，多規(guī)協(xié)調(diào)才最重要。多規(guī)合一是針對政府職能而言的，著眼于解決政府規(guī)劃相互矛盾甚至掣肘的問題。必須認識到，這一問題的根源并非規(guī)劃自身，而是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的演進，既有的政府部門之間出現(xiàn)了職能交叉和重疊、職能錯位和虛位、職權不對應和資源配置不合理等問題，本質上是生產(chǎn)關系難以適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要。解決這一問題的基本路徑在于加強政府部門之間的溝通，即多規(guī)協(xié)調(diào)，多規(guī)合一只是各種規(guī)劃之間的矛盾非常突出所采取的特殊措施，多種規(guī)劃并存才是常態(tài)，規(guī)劃之間相互銜接是基本原則和工作方法。

另一方面，對習慣于“三維同構”思維定式的規(guī)劃職業(yè)與規(guī)劃學科而言，跨部門的業(yè)務或專業(yè)發(fā)展將會是符合自身規(guī)律的趨勢。規(guī)劃職業(yè)不應該糾結于是否能夠包辦規(guī)劃職能對應的規(guī)劃業(yè)務，有可能超越主管部門的職能范圍，為多個部門的規(guī)劃工作提供技術服務。規(guī)劃學科更不應該局限于研究單一部門規(guī)劃職能需求，而應該基于“規(guī)劃”的全部范圍，開展科學技術的研究，實現(xiàn)各種規(guī)劃實踐經(jīng)驗的凝練與提升，形成基于全部規(guī)劃類型的知識集成。當然，規(guī)劃業(yè)務主管部門對促進規(guī)劃職業(yè)和規(guī)劃學科健康發(fā)展負有重要的指導職責，但不能因此將規(guī)劃行業(yè)和規(guī)劃知識體系視作部門所有。

總之，破解“三維同構”的局面，確保行政職能在法律和政策框架內(nèi)有效行使，提高行政效能，推動規(guī)劃行業(yè)可持續(xù)發(fā)展壯大，促進規(guī)劃學科進一步自立自強，必須超越三維的思維定式，從更高層面解決多規(guī)協(xié)調(diào)的問題，將部門間規(guī)劃職能協(xié)調(diào)作為常態(tài)化工作機制。

4 結論

新中國“城市規(guī)劃”的含義經(jīng)歷了兩次重要嬗變。一是2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所構建的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，明確將城市規(guī)劃列為城市層面的規(guī)劃，使得城市規(guī)劃從過去包括全國和省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、集鎮(zhèn)與村莊規(guī)劃在內(nèi)的集合名詞，轉變?yōu)閮H指“城市的規(guī)劃”；二是中央城市工作會議明確將做好城市工作，包括城市規(guī)劃建設管理，作為各級黨委的重要任務，超越了既往政府職能或部門工作的定位。黨的二十屆三中全會進一步確立了城市規(guī)劃作為一個體系而非專項規(guī)劃的定位。習近平總書記“人民城市”理念的提出，更加強化了城市規(guī)劃的政治蘊含，也為城市規(guī)劃體系的重構提供了總遵循。

“城市規(guī)劃”四個字的語義隨著時代發(fā)展而演變，也被賦予了不同的歷史責任。今天的城市規(guī)劃就是城市的規(guī)劃，城市規(guī)劃體系就是國家規(guī)劃體系在城市層面的呈現(xiàn)，是以人民為中心的執(zhí)政理念在人民城市建設、治理中的具體實踐，是國家規(guī)劃體系指導下由城市的各類規(guī)劃組成的體系，是城市層面多規(guī)協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。因此，城市規(guī)劃的語義一方面不同于傳統(tǒng)建設領域的工程性規(guī)劃，含義更加泛化了，涵蓋了城市層面的各種規(guī)劃形式的各類規(guī)劃；另一方面納入并傳承了國家規(guī)劃體系的總體部署，含義更加集合化了，在與國家規(guī)劃體系保持上下連貫性的同時，是城市層面各領域各行業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)稱。

城市規(guī)劃從改革開放初期跨越不同行政層級的縱向體系，回歸地方事務，在國家規(guī)劃和國家城市政策指導下，在國家利益、生態(tài)、財政等底線約束的前提下，作為城市發(fā)展的戰(zhàn)略指引與行動指南，集成了城市層面的各類規(guī)劃，是市委、市政府踐行人民城市理念，做好城市工作的重要抓手，也是解決央地矛盾、部門矛盾的重要途徑，加強其體系化建設，服務于城市治理的需求，是新時代城市規(guī)劃最迫切的轉型之一。

在城市治理現(xiàn)代化的目標下，城市層面的各類規(guī)劃共同完成從需求管理，到資源利用，到行為規(guī)范的全部過程，真正實現(xiàn)多規(guī)協(xié)調(diào)的目標。因此，城市規(guī)劃被賦予了更加重大的縱橫協(xié)調(diào)的歷史責任。規(guī)劃本身從一種對于私有財產(chǎn)權進行干預的公權力（police power），發(fā)展到治理現(xiàn)代化語境下的公共平臺，在市委領導下，謀劃城市未來，引領時代價值，規(guī)范社會行為，在權力、權利和資本之間，在發(fā)展、安全、環(huán)境之間，在歷史、當代與未來之間，尋求平衡和最優(yōu)解決方案，真正做到謀定而后動，底圖與藍圖的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其中，離不開在空間上對建設工程的謀劃與統(tǒng)籌，對不同經(jīng)濟社會階層的需求管理以尋求城市基本公共服務、公共空間、公共住宅的供需平衡，以及對不同治理主體在城市未來的戰(zhàn)略問題和當下的民生問題等方面溝通、協(xié)商達成共識。

這有賴于規(guī)劃部門更新理念，依法行政，推動多元利益主體形成最大公約數(shù)；也需要規(guī)劃職業(yè)創(chuàng)新專業(yè)支撐，吸納更多行業(yè)加入規(guī)劃領域，助推規(guī)劃決策科學化；還需要規(guī)劃學科在做好自身知識積累與服務規(guī)劃工作的同時，將提升決策者、全社會的城市意識、規(guī)劃意識作為己任。

作者簡介

石楠，中國城市規(guī)劃學會常務副理事長兼秘書長，中國城市規(guī)劃設計研究院教授級高級城市規(guī)劃師，中國人民大學教授、博士生導師。

魏航，鄭州大學建筑學院講師、碩士生導師，鄭州大學政治與公共管理學院博士后，通信作者。