關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科知識(shí)體系的若干思考

來(lái)源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2024-12-23

作者：孫施文

提要

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一門應(yīng)用性的學(xué)科，與規(guī)劃實(shí)務(wù)的核心工作緊密相關(guān)，其知識(shí)體系的內(nèi)核是土地使用管制。在對(duì)土地使用管制內(nèi)涵進(jìn)行辨析的基礎(chǔ)上，提出有關(guān)土地使用管制的知識(shí)內(nèi)容應(yīng)該包括各類土地使用特點(diǎn)及其需要、各類土地使用組織、公共管制基礎(chǔ)、管制方法及其過(guò)程和管制成效評(píng)價(jià)等五個(gè)方面。以土地使用管制為核心所延伸的研究領(lǐng)域，構(gòu)成了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的知識(shí)領(lǐng)域，在最概略的層次上由城市與區(qū)域研究、規(guī)劃理論與歷史、規(guī)劃制定和規(guī)劃實(shí)施等四個(gè)領(lǐng)域所構(gòu)成，每個(gè)領(lǐng)域依據(jù)研究對(duì)象和內(nèi)容可以進(jìn)一步劃分成若干個(gè)次級(jí)知識(shí)領(lǐng)域。通過(guò)與其他學(xué)科尤其是基礎(chǔ)學(xué)科的比較，提出規(guī)劃學(xué)科及其知識(shí)體系所具有的獨(dú)特性。

關(guān)鍵詞

城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科；知識(shí)體系；知識(shí)領(lǐng)域；土地使用管制

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科知識(shí)體系概說(shuō)

學(xué)科是按照問(wèn)題疑旨（problematic）、概念框架、理論和方法對(duì)科學(xué)領(lǐng)域所進(jìn)行的劃分，每個(gè)學(xué)科按照研究領(lǐng)域組織起自身的知識(shí)體系，從而將學(xué)科內(nèi)所涉及的眾多知識(shí)能夠按照相對(duì)比較清晰的邏輯關(guān)系結(jié)合成為一個(gè)整體。學(xué)科的知識(shí)體系始終是處于不斷演化過(guò)程中的，“范式轉(zhuǎn)換”是對(duì)知識(shí)體系的重構(gòu)，“常規(guī)科學(xué)”階段知識(shí)體系則在不斷補(bǔ)充、完善、迭代。每個(gè)學(xué)科都存在顯著區(qū)別于其他學(xué)科的核心知識(shí)，這些核心知識(shí)是學(xué)科內(nèi)各知識(shí)領(lǐng)域的共同基礎(chǔ)，構(gòu)成了學(xué)科的內(nèi)核，也是學(xué)科知識(shí)擴(kuò)展的原點(diǎn)。因此，要討論學(xué)科的知識(shí)體系，首先需要確定的是學(xué)科的內(nèi)核。

城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科是一門應(yīng)用性的學(xué)科，以為規(guī)劃實(shí)務(wù)工作提供知識(shí)基礎(chǔ)為己任，因此規(guī)劃學(xué)科的知識(shí)內(nèi)核應(yīng)當(dāng)是與規(guī)劃實(shí)務(wù)工作的核心內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的。規(guī)劃是一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐，實(shí)踐思維貫穿于整個(gè)規(guī)劃過(guò)程，而實(shí)踐思維的重要標(biāo)志就是需要考慮制度、規(guī)章、技術(shù)后果等，并將多學(xué)科知識(shí)融貫地運(yùn)用到對(duì)具體問(wèn)題的解決之中。因此，實(shí)踐過(guò)程中所運(yùn)用到的各類知識(shí)必然需要融入規(guī)劃學(xué)科之中，成為規(guī)劃知識(shí)體系的組成部分。過(guò)去，在討論城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)體系時(shí)，往往都是以學(xué)科或者專業(yè)作為最基本的構(gòu)成單元，比如建筑學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)、生態(tài)學(xué)或者交通工程、市政工程等等，但這只是學(xué)科與學(xué)科、專業(yè)與專業(yè)之間的關(guān)系，而并非是規(guī)劃中所運(yùn)用的各類知識(shí)本身之間的相互關(guān)系。城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)體系中的每一類知識(shí)甚至于每一個(gè)知識(shí)點(diǎn)，都可能涉及多個(gè)學(xué)科的認(rèn)識(shí)而不是單一學(xué)科的，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科綜合性的一個(gè)方面。因此，規(guī)劃學(xué)科的各類知識(shí)并不是簡(jiǎn)單地挪用或搬用其他學(xué)科的知識(shí)，而是需要根據(jù)規(guī)劃學(xué)科的問(wèn)題域、概念和方法體系進(jìn)行重新的整合后才能融入規(guī)劃學(xué)科的知識(shí)體系之中。與此直接相關(guān)的是，規(guī)劃學(xué)科要融貫各相關(guān)學(xué)科的知識(shí)，并不是要實(shí)現(xiàn)學(xué)科與學(xué)科之間的合并，而是要通過(guò)在知識(shí)點(diǎn)上的相互貫通，將各學(xué)科對(duì)同一問(wèn)題的不同知識(shí)整合在特定的知識(shí)點(diǎn)，由這些圍繞著規(guī)劃學(xué)科核心內(nèi)容的多個(gè)知識(shí)點(diǎn)共同組織起城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的知識(shí)體系。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的內(nèi)核

現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃形成的基礎(chǔ)及其發(fā)展至今最為本質(zhì)性的內(nèi)容就是對(duì)（私人） 土地使用的公共管制，因此，作為應(yīng)用性學(xué)科的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科，其研究的對(duì)象及其知識(shí)內(nèi)核就是基于公共性基礎(chǔ)上的土地使用管制，也即是作為研究對(duì)象的土地使用管制和作為研究方法論基礎(chǔ)的是公共理性（或稱社會(huì)理性、實(shí)踐理性） 的綜合。

土地使用管制（land use regulation），也被簡(jiǎn)稱為“用途管制”。但在中文語(yǔ)境中使用“用途管制”一詞時(shí)不可忽略的是，用途管制不只是對(duì)“用途”（或稱為土地使用性質(zhì)、土地使用功能或土地使用類型） 的管制，而是對(duì)特定地塊或地區(qū)的完整使用方式所進(jìn)行的管控，其中還包括土地使用強(qiáng)度、空間形態(tài)以及這種使用方式所需要的相關(guān)設(shè)施的配置及其環(huán)境品質(zhì)等。從這樣的意義上講，土地使用管制其實(shí)質(zhì)是基于土地的空間使用管制。

作為規(guī)劃管控對(duì)象的是土地使用，而不只是土地本身，使用是人的行為，是人類以土地為基礎(chǔ)所展開(kāi)的各種類型的使用活動(dòng)。土地不僅具有自然屬性，也具有法律屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，而土地使用更是在此基礎(chǔ)上疊加了社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)實(shí)踐和人的愿望等。由此，要對(duì)土地使用進(jìn)行管制，就需要法律制度、公共事務(wù)管理、集體行動(dòng)等方面進(jìn)行體制機(jī)制的建設(shè)，而要施行具體的管制行為，就需要有對(duì)各類土地使用配置、協(xié)同各種使用之間相互關(guān)系的規(guī)則和安排。任何土地使用并不只是由其所在的地塊或地區(qū)的自身?xiàng)l件或者其承載能力所決定的，而是取決于在更大范圍內(nèi)的相同或不同使用的相互關(guān)系，或者說(shuō)是由周邊關(guān)系共同決定的。因此，土地使用管制充滿著“相互聯(lián)系性和復(fù)雜性”，這是利維認(rèn)為為什么需要規(guī)劃的原因，也是現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋的空間范圍不斷擴(kuò)展，即從對(duì)城市中單項(xiàng)建設(shè)的管控，逐步擴(kuò)展到城市局部地區(qū)再到整個(gè)城市和鄉(xiāng)村地區(qū)，1950年代后擴(kuò)展到區(qū)域性的乃至全國(guó)和（歐） 洲的發(fā)展管控的重要原因。

土地使用管制并不只是指對(duì)各類空間使用項(xiàng)目進(jìn)行許可或?qū)徟骷?jí)各類規(guī)劃的編制本身就是通過(guò)劃定各類分區(qū)和地塊、確定各類空間使用的內(nèi)容及其要求等對(duì)未來(lái)的土地使用進(jìn)行安排和限定，盡管規(guī)劃在批準(zhǔn)后才能得到執(zhí)行，但就用途管制的完整過(guò)程而言則是在規(guī)劃編制時(shí)就已經(jīng)開(kāi)始了。這也就意味著規(guī)劃制定過(guò)程就是在實(shí)質(zhì)性地確定具體的土地使用方式和土地使用管制的內(nèi)容，而規(guī)劃實(shí)施及其管理則是執(zhí)行這種管制。當(dāng)然，規(guī)劃批準(zhǔn)后的執(zhí)行過(guò)程與法律法規(guī)和其他類型的管制的執(zhí)行過(guò)程存在著明顯的不同，也就是規(guī)劃的土地使用管制并不是要求所有的土地使用都必須馬上與規(guī)劃所確定的內(nèi)容和要求相一致，而是可以繼續(xù)保持現(xiàn)有的使用狀態(tài)，但一旦其要改變現(xiàn)有狀態(tài)則必須按照批準(zhǔn)的規(guī)劃執(zhí)行。

土地使用管制貫通于規(guī)劃工作的始終，無(wú)論是規(guī)劃編制還是規(guī)劃實(shí)施管理，其實(shí)質(zhì)的工作內(nèi)容都是圍繞著土地使用管制而展開(kāi)的，或者是為其服務(wù)的。規(guī)劃編制時(shí)進(jìn)行的各類研究，無(wú)論是發(fā)展戰(zhàn)略研究、未來(lái)目標(biāo)研究，還是區(qū)域關(guān)系研究、空間結(jié)構(gòu)研究等，都是為了更加科學(xué)合理地確定各類土地和空間使用的需要及其分布和格局，進(jìn)而具體確定各分區(qū)、各地塊的空間使用要求，明確具體的管控內(nèi)容；另一方面，各類戰(zhàn)略、目標(biāo)、區(qū)域關(guān)系、空間結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，就規(guī)劃的作用范圍而言，最終也都是需要通過(guò)土地使用管制才能得以實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的。規(guī)劃實(shí)施管理中，無(wú)論是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可還是對(duì)生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治等項(xiàng)目的審批，或者是對(duì)各類項(xiàng)目的土地使用活動(dòng)以及行政審批等的監(jiān)督，都是為了保證經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的規(guī)劃中確定的土地使用管制的內(nèi)容得到貫徹和執(zhí)行。在規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施管理中所進(jìn)行的外部性分析，尤其是所開(kāi)展的環(huán)境影響評(píng)估、交通影響評(píng)估、社區(qū)影響評(píng)估等，既是基于特定地區(qū)（塊） 的土地使用類型、土地使用強(qiáng)度等土地使用方式開(kāi)展的，也是對(duì)具體的土地使用狀況的合理性和適宜性的再確認(rèn)。由此簡(jiǎn)要描述可見(jiàn)，規(guī)劃過(guò)程的所有工作都是圍繞著土地使用管制而展開(kāi)的。

從與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系來(lái)看，土地使用的公共管制與多門學(xué)科有著密切的關(guān)系，同時(shí)又具有自己的獨(dú)特領(lǐng)域和內(nèi)涵。在現(xiàn)代學(xué)科體系中，有大量學(xué)科研究土地使用，如經(jīng)濟(jì)學(xué)從個(gè)體理性或經(jīng)濟(jì)理性角度進(jìn)行研究，社會(huì)學(xué)則從社會(huì)或（人） 群際關(guān)系角度進(jìn)行研究，地理學(xué)則從空間關(guān)系角度進(jìn)行研究，但這些學(xué)科研究的重點(diǎn)是土地使用的狀況、發(fā)展演變的特征，而對(duì)土地使用的管制尤其是在未來(lái)發(fā)展過(guò)程中的管制，缺乏實(shí)質(zhì)性的理論構(gòu)建，因?yàn)檫@是與這些學(xué)科的學(xué)理邏輯相沖突的。對(duì)土地使用管制的研究，在法學(xué)有專門領(lǐng)域，但法學(xué)研究更加注重基于土地權(quán)益也即個(gè)體權(quán)益基礎(chǔ)上的權(quán)利關(guān)系和程序性內(nèi)容，而對(duì)土地使用的功能結(jié)構(gòu)關(guān)系及其構(gòu)建并不在其研究范疇之中。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科既與這些學(xué)科密切相關(guān)，又有自身獨(dú)特的研究對(duì)象與領(lǐng)域，即為實(shí)現(xiàn)未來(lái)目標(biāo)和解決發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題而對(duì)土地使用實(shí)施公共管制。

3 土地使用管制的知識(shí)內(nèi)容

學(xué)科內(nèi)核是學(xué)科研究的核心內(nèi)容，是本學(xué)科區(qū)別于其他學(xué)科的關(guān)鍵性要素，也是學(xué)科知識(shí)體系的基石，即圍繞著什么內(nèi)容組織學(xué)科的知識(shí)體系。就規(guī)劃學(xué)科的知識(shí)體系而言，就是以土地使用管制為基礎(chǔ)，圍繞著土地使用管制所涉及的知識(shí)內(nèi)容及其需要將各類知識(shí)組合成一個(gè)有序的、系統(tǒng)化的整體。土地使用管制本身的知識(shí)內(nèi)容至少包括以下幾個(gè)方面，這些內(nèi)容共同奠定了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的基礎(chǔ)。

3.1 各類土地使用本身的特點(diǎn)及其需要

各類土地使用都承載著特定的人類活動(dòng)或者是滿足人類生存發(fā)展的需要，都有其各自的活動(dòng)特點(diǎn)，都有其開(kāi)展使用活動(dòng)所需要的基本要求，這其中既包括區(qū)位、設(shè)施、用地大小等，也包括對(duì)土壤、地質(zhì)等的要求。各個(gè)國(guó)家或地方對(duì)土地使用都有相應(yīng)的分類規(guī)定，但這僅僅是類型的區(qū)分，是為統(tǒng)計(jì)服務(wù)的，對(duì)于規(guī)劃者而言更需要有關(guān)這些不同的土地是怎么被使用的，開(kāi)展這種使用活動(dòng)本身需要什么樣的基礎(chǔ)條件和配備等知識(shí)。從最概略的角度講，就是各類土地使用是什么，會(huì)或應(yīng)該選擇在哪里才能符合其本身使用的需要。

各類土地使用活動(dòng)的開(kāi)展，除了從自身需要出發(fā)，還需要滿足一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、法律法規(guī)等以及各類專業(yè)管理要求。這里既包括需要獲得土地使用權(quán)、各類基礎(chǔ)設(shè)施的配套、特定的交通運(yùn)輸條件等等，也包括在使用過(guò)程中需要滿足的各類管理要求，如有關(guān)自然和歷史保護(hù)以及安全、環(huán)保、衛(wèi)生防疫等。這些要求不僅是有關(guān)開(kāi)發(fā)、建造或修復(fù)工程等的要求，更是在未來(lái)實(shí)際使用（如居住、農(nóng)田耕種、商店?duì)I業(yè)等） 過(guò)程中的要求，也就是這些空間使用活動(dòng)要開(kāi)展下去需要滿足的條件。

3.2 各類土地使用組織

不同的土地使用之間存在著不同程度的相互依存、相互作用的關(guān)系，因此就會(huì)依據(jù)特定的生產(chǎn)生活方式，形成一定的組合。這種組合既是時(shí)間性的也是空間性的。比如人們的居住，既需要有能夠滿足安全、衛(wèi)生、設(shè)備完善等家庭基本生活要求的住房，也需要有能避免污染、干擾的好的環(huán)境以及購(gòu)物、學(xué)校、醫(yī)院、運(yùn)動(dòng)和進(jìn)行社會(huì)交往的各類設(shè)施和空間，當(dāng)然也需要有適宜的就業(yè)場(chǎng)所以及上下班通勤條件等。在鄉(xiāng)村社會(huì)，不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于需要人類耕作的頻度不同，也就產(chǎn)生了居住與各類農(nóng)業(yè)作物分布的空間關(guān)系等。

不同土地使用之間的組織，就是要在滿足各類土地使用活動(dòng)自身需求的基礎(chǔ)上，充分考慮各類土地使用活動(dòng)所產(chǎn)生的外部性。尤其是對(duì)于規(guī)劃而言，需要面向未來(lái)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人類愿望，就更需要通過(guò)對(duì)外部性的推演來(lái)組織和安排各類土地使用。外部性有積極的（正） 外部性和消極的（負(fù)） 外部性，這是清理和組織各類土地使用之間相互關(guān)系的關(guān)鍵所在。外部性主要是在人類實(shí)際土地和空間使用的過(guò)程中發(fā)生的，除了環(huán)境污染之類的負(fù)外部性之外，無(wú)論是積極還是消極外部性的形成主要在于人類的活動(dòng)之間的關(guān)系，因此，在各類土地使用上人類活動(dòng)之間的聯(lián)系是認(rèn)識(shí)土地使用關(guān)系的核心。

3.3 公共管制基礎(chǔ)

土地使用管制是公共管制中的一種，所有的公共管制都是建立在一定法律法規(guī)和行政運(yùn)行的基礎(chǔ)上的，因此，只有將土地使用管制納入一定的制度框架中才能更好地認(rèn)識(shí)和運(yùn)作。也就是說(shuō)，土地使用管制管制什么、管制到什么程度是由相應(yīng)的法律法規(guī)所決定的，土地使用管制的形式和過(guò)程以及該過(guò)程中的相互作用關(guān)系則是由法律制度下的行政運(yùn)行過(guò)程所決定的，這也是各國(guó)規(guī)劃制度各不相同的根本原因。英國(guó)基于“發(fā)展權(quán)”國(guó)有的土地使用管制體系和美國(guó)許多城市基于“警察權(quán)”的土地使用管制體系在管控內(nèi)容和方式上的差異很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此，任何土地使用管制的制度性改革、管制對(duì)象和方式的改變等等，也都不是自在自為的，而是需要在法律層面、行政層面等展開(kāi)的。

土地使用是全社會(huì)所有人以及各類團(tuán)體、組織的行為，土地使用管制直接關(guān)系到土地和空間資源的配置、土地和空間使用利益的協(xié)調(diào)等，對(duì)于特定地塊規(guī)定做什么使用，或者對(duì)土地使用方式進(jìn)行調(diào)整或者限制等，都具體涉及土地使用權(quán)益的變動(dòng)，這不僅與土地制度有關(guān)，而且其本身就是一種準(zhǔn)法律行為，因此，土地使用管制的內(nèi)容，尤其是調(diào)整、限制等內(nèi)容，必須有法律依據(jù)或者必須解決由于限制、調(diào)整等所引發(fā)的法律問(wèn)題，其管控的程序也必須符合法律的要求。

3.4 管制方法及其過(guò)程

土地使用是全社會(huì)的行為，土地使用管制也就涉及全社會(huì)。法律可以規(guī)定基本的管制制度及其實(shí)現(xiàn)方式，但在具體的操作過(guò)程中，仍然存在多種選擇。比如，詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃許可、實(shí)施監(jiān)督都可以由法律法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但在規(guī)劃的制定和實(shí)施中，是采用“命令+控制”的方式，還是“協(xié)商+合作”的方式，則顯然會(huì)對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容及其執(zhí)行提出完全不同的要求，各類制度所規(guī)定的同樣結(jié)果其內(nèi)涵以及實(shí)現(xiàn)的途徑可以完全不同。

更為重要的是，單個(gè)地塊的土地使用，并不是由其自身的可使用性所決定的，而是在與周邊地塊的相互作用關(guān)系中確立起來(lái)的。因此，任何地塊的土地使用管控要求不僅要考慮周邊地塊對(duì)其的影響和要求，同時(shí)也要考慮該地塊對(duì)周邊地塊產(chǎn)生的影響，由此引起的振蕩性作用會(huì)產(chǎn)生怎樣的空間影響以及需要采取怎樣的管控措施和方式，從而使資源配置和利益協(xié)調(diào)得到有效協(xié)同，保證整個(gè)地區(qū)的有序發(fā)展。盡管所有規(guī)劃都涉及資源配置和利益協(xié)調(diào)，相對(duì)而言，從國(guó)家到地塊的自上而下的規(guī)劃更加注重資源配置的落實(shí)，從地塊到國(guó)家的自下而上的規(guī)劃更加關(guān)注利益協(xié)調(diào)，兩者的重點(diǎn)不同，規(guī)劃的方式方法和實(shí)現(xiàn)過(guò)程全然不同。

3.5 管制成效的評(píng)價(jià)

任何土地使用的安排和管制，都是為一定的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)服務(wù)的。是否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是評(píng)價(jià)土地使用管制的關(guān)鍵所在，或者用更加寬泛的說(shuō)法，特定地塊或地區(qū)的土地使用管制是否合理，是否有成效，甚至是否“好”，這樣的評(píng)價(jià)貫穿于土地使用管制的全過(guò)程。沒(méi)有這樣的評(píng)價(jià)就無(wú)法作出土地使用管制的決策，而要作出這樣的評(píng)價(jià)，就需要建立一系列“好”或“不好”的準(zhǔn)則，也需要有能夠開(kāi)展多目標(biāo)、多因素、多準(zhǔn)則評(píng)價(jià)的方法論和具體方法。

土地使用管制成效的評(píng)價(jià)，是圍繞著特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在資源配置、利益協(xié)調(diào)、運(yùn)行效率等方面而開(kāi)展的。土地使用管制成效是對(duì)規(guī)劃實(shí)施后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)以及土地使用管制在此過(guò)程中的作用進(jìn)行的評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)可以揭示出土地使用配置和組織的適宜性、規(guī)劃管制的有效性等方面的規(guī)律或存在的問(wèn)題，由此得到的結(jié)論可以為規(guī)劃編制時(shí)的各類控制要素的設(shè)定、規(guī)劃許可時(shí)對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)定等進(jìn)行的預(yù)期性評(píng)價(jià)提供知識(shí)基礎(chǔ)，也可以為規(guī)劃內(nèi)容以及規(guī)劃編制方法、規(guī)劃實(shí)施管理制度以及規(guī)劃體系的改革完善提供基本方向。

4 規(guī)劃學(xué)科的知識(shí)領(lǐng)域

以土地使用管制為基礎(chǔ)，綜觀城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)術(shù)研究的范圍和規(guī)劃實(shí)務(wù)工作所涉及的內(nèi)容，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科可以概略性地劃分為四個(gè)主要領(lǐng)域：城市與區(qū)域研究，規(guī)劃理論與歷史，規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施。每個(gè)領(lǐng)域有各自的研究對(duì)象和核心內(nèi)容，圍繞著土地使用管制的知識(shí)內(nèi)核，組織起次一級(jí)的知識(shí)領(lǐng)域。

4.1 城市與區(qū)域研究

這是以城市和區(qū)域發(fā)展現(xiàn)象、問(wèn)題作為研究對(duì)象，揭示城市和區(qū)域發(fā)展的特征與規(guī)律的學(xué)科領(lǐng)域。土地使用以及土地使用管制既是在城市和區(qū)域發(fā)展的過(guò)程中而展開(kāi)的，也是為實(shí)現(xiàn)城市和區(qū)域的未來(lái)發(fā)展服務(wù)的，土地使用管制無(wú)法脫離對(duì)城市和區(qū)域的研究。

城市與區(qū)域研究也是眾多學(xué)科共同的研究領(lǐng)域，其研究結(jié)果可以為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供認(rèn)識(shí)城市和區(qū)域及其發(fā)展和治理的知識(shí)內(nèi)容。但各個(gè)學(xué)科的研究都有各自的學(xué)科基礎(chǔ)和概念理論體系，其所得到的結(jié)果都是現(xiàn)象或問(wèn)題的某一個(gè)方面，知識(shí)在不同學(xué)科之間存在著不可通約性，因此，以實(shí)踐為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)規(guī)劃在運(yùn)用這些跨學(xué)科知識(shí)時(shí)需要有適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)換，這是規(guī)劃學(xué)科研究城市和區(qū)域的重要內(nèi)容。另一方面，規(guī)劃學(xué)科的研究更加注重于規(guī)劃學(xué)科的核心內(nèi)容（土地使用管制） 在城市和區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的演變，其中包括了土地使用及其組織的特征與要求的變化、土地使用管制的條件和社會(huì)需求的變化等等，從而可以為規(guī)劃工作的開(kāi)展提供知識(shí)基礎(chǔ)。

4.2 規(guī)劃理論與歷史

這是以城鄉(xiāng)規(guī)劃本體為研究對(duì)象的學(xué)科領(lǐng)域，是有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)質(zhì)及其過(guò)程以及城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐和學(xué)科發(fā)展的研究，并為規(guī)劃實(shí)踐的具體方式方法提供理論和歷史經(jīng)驗(yàn)的知識(shí)指引。理論與歷史，是任何學(xué)科的核心，建立并廓清了學(xué)科內(nèi)核和邊界，確立了學(xué)科的自我認(rèn)識(shí)，并標(biāo)識(shí)了學(xué)科研究?jī)?nèi)容和方法的傳統(tǒng)。

規(guī)劃理論是有關(guān)于“規(guī)劃是什么”“規(guī)劃做什么”和“規(guī)劃怎么做”等的系統(tǒng)化的理性認(rèn)識(shí)，是對(duì)城市和區(qū)域未來(lái)發(fā)展進(jìn)行安排和管控的范疇、方式方法及其程序的綜合性表述。規(guī)劃歷史研究的是規(guī)劃制度、理論、方法的發(fā)展演變，當(dāng)今的規(guī)劃學(xué)科、規(guī)劃實(shí)踐是怎樣發(fā)展而來(lái)的，不同的時(shí)代背景下特定的規(guī)劃制度、規(guī)劃方法等成功與失敗的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

以土地使用管制為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是在城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中、在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治制度下運(yùn)行的。規(guī)劃理論和歷史研究關(guān)注的不僅是規(guī)劃本身的發(fā)展演變，而且更為重要的是，規(guī)劃作為一項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，與其他社會(huì)公共事務(wù)、城鄉(xiāng)發(fā)展及相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素密切相關(guān)。因此，規(guī)劃理論與歷史領(lǐng)域的研究既需要聚焦核心領(lǐng)域，也需要融合多學(xué)科的知識(shí)和方法。

4.3 規(guī)劃制定

規(guī)劃編制是規(guī)劃實(shí)踐的重要組成部分，是將城市和區(qū)域研究、規(guī)劃理論與歷史、城市和區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與未來(lái)愿景相結(jié)合，統(tǒng)籌安排城市和區(qū)域的各類空間要素，確定城市和區(qū)域未來(lái)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。這就需要將各類知識(shí)運(yùn)用到具體的實(shí)踐中去，要為規(guī)劃實(shí)施和管理提供指引和依據(jù)。

規(guī)劃是在目標(biāo)引領(lǐng)下對(duì)土地使用變化進(jìn)行的管理，既要?jiǎng)?chuàng)造條件促進(jìn)符合目標(biāo)方向的變化，又要約束和控制不符合目標(biāo)方向的變化。目標(biāo)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地使用是人類活動(dòng)，而且土地本身就具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等屬性，因此，土地使用變化的管控實(shí)質(zhì)上是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)控。未來(lái)發(fā)展具有不確定性，規(guī)劃就是要為人們的未來(lái)發(fā)展決策提供相對(duì)確定的依據(jù)。因此，規(guī)劃制定過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)政策、制度設(shè)計(jì)和確定的過(guò)程。

規(guī)劃體系中有眾多類型的規(guī)劃，不同的規(guī)劃是為了解決不同的問(wèn)題，達(dá)成不同的目標(biāo)。不同層級(jí)的規(guī)劃，空間尺度不同，空間問(wèn)題和相應(yīng)的管制事權(quán)不同；不同專項(xiàng)的規(guī)劃，對(duì)象不同，專業(yè)的規(guī)范體系不同；不同作用的規(guī)劃，綜合性、戰(zhàn)略性和實(shí)施性、操作性的要求不同。因此，針對(duì)不同類型的規(guī)劃所需要的知識(shí)開(kāi)展研究，也就形成了眾多的知識(shí)領(lǐng)域，它們共同構(gòu)成了城鄉(xiāng)規(guī)劃中的具體內(nèi)容，也為土地使用管制提出了不同的方式方法。

4.4 規(guī)劃實(shí)施

規(guī)劃實(shí)施是將規(guī)劃目的、原則和具體內(nèi)容付諸實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，是城鄉(xiāng)規(guī)劃作用得到發(fā)揮的關(guān)鍵領(lǐng)域。規(guī)劃實(shí)施是社會(huì)性事業(yè)，由各行各業(yè)各類人群共同參與的過(guò)程。因此，規(guī)劃的專業(yè)知識(shí)需要更多地聚焦在規(guī)劃系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交互作用面上。如何使各類空間使用活動(dòng)更好地執(zhí)行經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃所確定的目標(biāo)，或者，從另一方面講，如何使土地使用管制得到有效執(zhí)行，是規(guī)劃研究的核心任務(wù)。該領(lǐng)域的研究有社會(huì)研究的屬性，同時(shí)也為規(guī)劃制定提供知識(shí)基礎(chǔ)。

規(guī)劃實(shí)施管理是規(guī)劃實(shí)施中的一個(gè)環(huán)節(jié)，主要包括規(guī)劃實(shí)施的組織、規(guī)劃許可與審批、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督等工作任務(wù)。這些工作是引導(dǎo)、矯正、控制各類土地使用活動(dòng)，從而使規(guī)劃的目標(biāo)得到真正實(shí)現(xiàn)。這就需要研究各類土地使用活動(dòng)本身的需要、具體活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程以及規(guī)劃調(diào)節(jié)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、規(guī)劃實(shí)施管理的流程等等，這些研究?jī)?nèi)容需要具體落實(shí)到法律法規(guī)、體制機(jī)制以及具體管控方式方法之中。

5 規(guī)劃學(xué)科及其知識(shí)體系的獨(dú)特性

城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科作為應(yīng)用性學(xué)科，為規(guī)劃實(shí)務(wù)工作的開(kāi)展提供知識(shí)基礎(chǔ)。因此，規(guī)劃本身的特質(zhì)也就決定了規(guī)劃學(xué)科本身的特點(diǎn)。無(wú)論是城鄉(xiāng)規(guī)劃還是國(guó)土空間規(guī)劃，無(wú)論是從學(xué)科角度看還是就實(shí)務(wù)工作而論，其核心都是“規(guī)劃”。規(guī)劃是人類有目的地安排未來(lái)事項(xiàng)，也即在未來(lái)目標(biāo)導(dǎo)向下有意識(shí)地安排未來(lái)行動(dòng)的能力和行動(dòng)，因此，它是有關(guān)未來(lái)的、是有目標(biāo)的實(shí)踐活動(dòng)，而且是作為一項(xiàng)社會(huì)制度而運(yùn)行的集體行動(dòng)，這也就決定了規(guī)劃學(xué)科與其他學(xué)科尤其是基礎(chǔ)學(xué)科的差異，這種差異至少包括了以下幾個(gè)方面。

（1）基礎(chǔ)學(xué)科和其他自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)的主要學(xué)科都是以“認(rèn)識(shí)世界”為目的，并以此建立方法論基礎(chǔ)的，而規(guī)劃是人類組織安排未來(lái)事務(wù)的能力和活動(dòng)，是以“改造世界”為出發(fā)點(diǎn)和目的的，因此就需要實(shí)現(xiàn)如弗里德曼所說(shuō)的“從知識(shí)到行動(dòng)” （from knowledge to action）的過(guò)程，而對(duì)于規(guī)劃學(xué)科而言，其核心的任務(wù)就是要建立將從認(rèn)識(shí)世界中獲得的知識(shí)付諸行動(dòng)的知識(shí)框架。

（2）要建立從知識(shí)到行動(dòng)的知識(shí)框架，既需要理論思維，更需要實(shí)踐思維。理論思維的核心是尋找各類現(xiàn)象或問(wèn)題產(chǎn)生的特定要素之間的因果關(guān)系，因此就需要排除其他要素的作用或設(shè)定其他要素不變的情況下來(lái)研究特定要素之間的相互關(guān)系。這是基礎(chǔ)學(xué)科都應(yīng)具有的思維方式。但規(guī)劃作為一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐，是在具體的社會(huì)環(huán)境中，在諸多的制度、政策以及社會(huì)互動(dòng)的影響下開(kāi)展的，也就是這些因素不僅不能排除或進(jìn)行限定，而且是要充分運(yùn)用和發(fā)揮這些因素的作用，才能更好地解決所進(jìn)行的規(guī)劃研究，而且作為規(guī)劃學(xué)科還需要建立將這些制度、政策、社會(huì)互動(dòng)等與規(guī)劃知識(shí)和過(guò)程結(jié)合在一起的框架。因此，在規(guī)劃學(xué)科的大量研究中則是需要堅(jiān)持實(shí)踐思維的，知識(shí)生產(chǎn)的模式與基礎(chǔ)科學(xué)有所不同。

（3）相較于其他學(xué)科尤其是基礎(chǔ)學(xué)科，規(guī)劃學(xué)科也需要研究過(guò)去和現(xiàn)在的事實(shí)，從中得到有關(guān)發(fā)展演變特征或規(guī)律的結(jié)論，但更為重要的則是研究未來(lái)的事項(xiàng)，對(duì)于未來(lái)的認(rèn)知既需要基于洞見(jiàn)的預(yù)測(cè)和判斷，同時(shí)也是對(duì)發(fā)展演變特征或規(guī)劃的推演運(yùn)用，這既不是可以通過(guò)對(duì)事實(shí)的認(rèn)識(shí)所能得到的，也不是可以進(jìn)行即時(shí)論證的，甚至可以說(shuō)，規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果也不能作為對(duì)規(guī)劃研究成果的驗(yàn)證，因?yàn)橐?guī)劃過(guò)程實(shí)質(zhì)上是人為控制的過(guò)程，其產(chǎn)生的結(jié)果是經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)人為調(diào)節(jié)所產(chǎn)生的結(jié)果。

（4）規(guī)劃是一項(xiàng)集體行動(dòng)，這不僅是通常所說(shuō)的規(guī)劃涉及規(guī)劃范圍內(nèi)所有人的利益，更為重要的則是，規(guī)劃的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是一定區(qū)域范圍內(nèi)所有人的土地和空間使用，或者說(shuō)規(guī)劃的容是由各行各業(yè)各類人群和個(gè)人的實(shí)踐活動(dòng)所實(shí)現(xiàn)的，而不同的人群或個(gè)體都有各自的愿景偏好決策邏輯。因此，如何響應(yīng)、組織、整合不同人群或個(gè)體的行動(dòng)，協(xié)同不用的行動(dòng)則是規(guī)劃研究的重要方面，而與此相關(guān)的制度研究、政策研究以及公共治理的研究，也同樣是不可或缺的。

（5）規(guī)劃的核心內(nèi)容是管理土地和空間使用的變化，這種管理是對(duì)空間使用行為及其行為邏輯的干預(yù)（市場(chǎng)干預(yù)只是其中的一種）。規(guī)劃是為變化而進(jìn)行的，沒(méi)有變化或者無(wú)需變化也就不需要規(guī)劃，因此規(guī)劃既是為變化而規(guī)劃，也就需要具有策動(dòng)變化和控制變化的能力，而變化本身既是對(duì)象自身的運(yùn)動(dòng)，也是人的意愿的體現(xiàn)，規(guī)劃作為一項(xiàng)集體行動(dòng)，更是集體意愿的實(shí)現(xiàn)，這也就決定了規(guī)劃研究更具有規(guī)范性，規(guī)劃內(nèi)容更需要建立在協(xié)商和合作的基礎(chǔ)之上，也即更具有政治性，這也是治理語(yǔ)境下規(guī)劃研究的必有之義。

作者簡(jiǎn)介

孫施文，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授。