全周期管理視角下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃評估探析

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-01-24

作者：王炎 曾祥坤

提要

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃（原為控制性詳細規(guī)劃）的評估是提升其科學(xué)性、有效性的重要手段，但具體評估方法仍然缺乏共識。梳理城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃評估的既有研究與國土空間規(guī)劃背景下的新趨勢，認為該評估應(yīng)以發(fā)揮對詳細規(guī)劃全周期管理中多個環(huán)節(jié)的反饋作用為核心，依評估目的精準制定評估內(nèi)容。在該理念指導(dǎo)下，提出“規(guī)劃成果適用性評估、管理規(guī)則適用性評估、控規(guī)單元體檢評估”等三種評估類型；進而依據(jù)三種評估的操作條件提出“定期+實時”的評估機制建議。

關(guān)鍵詞

全周期管理；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃；控制性詳細規(guī)劃；規(guī)劃評估；國土空間規(guī)劃

1 國內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃評估的回顧與趨勢分析

1.1 國土空間規(guī)劃改革之前的控規(guī)評估回顧

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃（原為控制性詳細規(guī)劃，以下簡稱“控規(guī)”） 的評估作為規(guī)劃實施評估的重要分支，是彌補靜態(tài)規(guī)劃缺陷、應(yīng)對實施條件變化、更有效引導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)的重要手段。自2004年“嚴格和規(guī)范執(zhí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓制度”以來，全國各地普遍推動了控規(guī)的“全覆蓋”工作。但依程序提前編制的控規(guī)方案又往往與事后動態(tài)變化的城市建設(shè)需求相沖突，為統(tǒng)籌兼顧控規(guī)的權(quán)威性與控規(guī)實施的有效性，控規(guī)評估逐漸引起了行業(yè)和學(xué)界的重視，開展了大量的探索與討論。在概念類型上，提出事前、事中、事后的全過程評估，區(qū)分規(guī)劃實施前的評估和規(guī)劃實施后的評估，或與控規(guī)維護體系相結(jié)合，根據(jù)控規(guī)調(diào)整、控規(guī)修改、控規(guī)修編等不同情形分類組織控規(guī)評估；在評估框架上，構(gòu)建了基于規(guī)劃管理的“程序性評價、目標性評價和社會性評價”框架，基于公共政策評價理論的“空間方案的一致性評價、規(guī)劃目標的符合性評價和政策問題的回應(yīng)性評價”框架，以及從市域控規(guī)系統(tǒng)性評估出發(fā)的目標系評估、實施度評估、適應(yīng)性評估；在工作方法上，強調(diào)問題前置、分類研究、關(guān)注過程，根據(jù)編制單元類型選擇評估內(nèi)容，結(jié)合規(guī)劃審批案件分析控規(guī)實施效果；在保障機制上，總結(jié)了包括動態(tài)評估體系、技術(shù)支撐體系、控規(guī)維護體系、管理保障制度的4級服務(wù)體系機制，注重發(fā)揮市級規(guī)劃委員會專家、“社區(qū)規(guī)劃師”等專業(yè)人員的作用?？傮w來看，上階段的控規(guī)評估在借鑒總規(guī)評估方法的基礎(chǔ)上取得了豐富的探索成果，但仍存在兩個較突出的問題：一是評估的框架方法仍未形成共識，且評估結(jié)論的有效性仍有待加強；二是仍主要服務(wù)于控規(guī)個案修改的必要性論證，未能形成常態(tài)化的控規(guī)定期評估制度，而定期評估才是主動、有計劃地動態(tài)維護控規(guī)的關(guān)鍵手段。

1.2 新時期控規(guī)評估的發(fā)展趨勢

進入國土空間規(guī)劃的新時期，規(guī)劃定期評估得到強調(diào)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度，結(jié)合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結(jié)果，對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整完善”?？匾?guī)如何依定期評估結(jié)果而調(diào)整完善，成為重要的探討話題。

與此相應(yīng)，控規(guī)評估面臨著新的工作語境，且業(yè)內(nèi)已經(jīng)做出了一些實踐探索。首先，控規(guī)評估亟待服務(wù)于新一輪的總詳銜接與傳導(dǎo)落實，應(yīng)對控規(guī)近期批量調(diào)整的需求。部分學(xué)者已從實施環(huán)境、規(guī)劃編制、現(xiàn)狀規(guī)劃、強制性內(nèi)容、規(guī)劃管理的五個一致性出發(fā)構(gòu)建新時期控規(guī)實施評估體系；廣東、浙江等省也出臺了已編控規(guī)評估的指南，通過評估控規(guī)與總規(guī)、專規(guī)、政策法規(guī)、標準規(guī)范、重大項目等的符合性或適應(yīng)性，以分析控規(guī)是否適用，輔助制訂控規(guī)修編計劃，但暫未確立為定期評估機制。其次，在國土空間規(guī)劃嚴格監(jiān)督實施的要求下，控規(guī)管理正加速走向規(guī)范化、透明化，各地控規(guī)管理的規(guī)則制度密集出臺，且多為先試用，仍需動態(tài)完善。為此，控規(guī)評估不僅要服務(wù)于調(diào)整規(guī)劃，也應(yīng)服務(wù)于優(yōu)化規(guī)則。最后，在“人民城市”與存量時代背景下，控規(guī)管理不能只對“賣地”負責，而更應(yīng)面向城市的持續(xù)更新和功能改善，對城市發(fā)展狀況的評估和響應(yīng)要優(yōu)先于對規(guī)劃方案實施度的評估。例如北京自2022年起探索開展了已批街區(qū)控規(guī)的實施評估工作，其評估目標方法就更加強調(diào)實施“績效”評價、下沉治理視角。

在控規(guī)評估工作需求出現(xiàn)上述動向的同時，國家近期高度強調(diào)的規(guī)劃“全周期管理”也為規(guī)劃評估的轉(zhuǎn)型指明了方向。2023年，《自然資源部關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》的解讀文件明確提出“隨著詳細規(guī)劃從靜態(tài)藍圖向全過程全周期動態(tài)管控轉(zhuǎn)變，詳細規(guī)劃的體系制度將更加完善，從規(guī)劃編制、規(guī)劃實施到監(jiān)測評估、維護運行形成完整閉環(huán)管理”。這意味著，控規(guī)的定期評估不再是可有可無，而是控規(guī)全周期閉環(huán)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有鑒于此，本文從“全周期管理”視角對控規(guī)評估的工作框架、內(nèi)容體系進行系統(tǒng)梳理，嘗試提出國土空間規(guī)劃背景下控規(guī)定期評估的機制建議。

2 全周期管理視角下的控規(guī)評估

“全周期管理”是發(fā)軔于西方工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型期的一種新型管理模式，強調(diào)全流程管理、全過程聯(lián)動、全要素整合。2020年5月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議湖北代表團審議時強調(diào)，把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)?？匾?guī)作為銜接國土空間規(guī)劃與城市建設(shè)管理的中樞與橋梁，其全周期管理對于城市發(fā)展的質(zhì)量與效率至關(guān)重要。

國土空間規(guī)劃的全周期，通常被認為包括“編制、審批、實施、監(jiān)督”等四個環(huán)節(jié)，或?qū)徟喜⒅辆幹?，成為三個環(huán)節(jié)。詳細規(guī)劃的全周期常被簡稱為“編—審—施—評”的“閉環(huán)”管理。從全周期管理的視角，一方面控規(guī)需要通過評估機制，為編制環(huán)節(jié)提供參考依據(jù)，以形成閉環(huán)運行，這是各類國土空間規(guī)劃共有的需求；另一方面，控規(guī)作為直接指導(dǎo)實施與建設(shè)的規(guī)劃、沒有明確期限的規(guī)劃，其重要特征就是以服務(wù)實施為核心，伴隨實施進程而動態(tài)調(diào)整或深化，“閉環(huán)”的結(jié)構(gòu)就更加復(fù)雜。因此，控規(guī)的評估不應(yīng)只對編制環(huán)節(jié)進行反饋，也應(yīng)結(jié)合控規(guī)的特點，以及新時期的新要求，對控規(guī)的審批、實施環(huán)節(jié)予以分析和反饋。

有效的評估需要從決策的類型和要求出發(fā)，確定評估的方式方法，進而確定數(shù)據(jù)收集的方法機制?？匾?guī)評估涉及的數(shù)據(jù)很多，包括總規(guī)、專項規(guī)劃、不同時點的控規(guī)、不同時點的現(xiàn)狀等，對這些數(shù)據(jù)進行的各種維度的對比，可產(chǎn)生異常繁雜的分析結(jié)果，技術(shù)力量薄弱的城市可能很難從中快速提取到有價值的信息，而從對控規(guī)的全周期管理提供有效反饋的視角出發(fā)，可以有效地提升控規(guī)評估內(nèi)容的針對性、結(jié)論的實效性。例如，在當前不少城市的控規(guī)已經(jīng)基本覆蓋的條件下，控規(guī)的編制環(huán)節(jié)最需要的是評估提出規(guī)劃修編調(diào)整的建議，審批環(huán)節(jié)最需要的是評估提出審查審批所依據(jù)的規(guī)則規(guī)范的優(yōu)化建議，實施環(huán)節(jié)需要的是評估提出對控規(guī)實施行動也就是下一步要推進哪些建設(shè)項目的建議（圖1）。從對編制、審批、實施這三個環(huán)節(jié)形成有效反饋的評估目的出發(fā)，分別定制所需的評估內(nèi)容，可以將控規(guī)評估分為三類，即規(guī)劃成果適用性評估、管理規(guī)則適用性評估、控規(guī)單元體檢評估。

同時，規(guī)劃的全周期管理應(yīng)對監(jiān)督、評估兩個出發(fā)點明顯不同的管理行為進行一定區(qū)分。《自然資源部辦公廳關(guān)于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》要求“實行規(guī)劃全周期管理”，落腳點一是全程留痕、全程監(jiān)管，二是通過體檢評估提出改進規(guī)劃管理意見。在控規(guī)語境下，前者是控規(guī)管理的全過程監(jiān)督，尤其側(cè)重實施監(jiān)管，通過比對控規(guī)與許可、建設(shè)等數(shù)據(jù)，確保依規(guī)許可、依規(guī)建設(shè)，以維護控規(guī)、法律的權(quán)威性。這一職能的目標是全國通用的，可采用人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、上級部門監(jiān)督等多種方式，國家、省、城市層面共同進行、不定期開展。后者是規(guī)劃的評估反饋，意在提升規(guī)劃及規(guī)劃運行制度對城市發(fā)展的適用性。這一評估目標具有很強的地方性，評估內(nèi)容與地方控規(guī)制度相關(guān)性強，較適合由地方規(guī)劃管理部門執(zhí)行。本文重點討論的是后者。

3 規(guī)劃成果適用性評估：反饋控規(guī)編制調(diào)整

規(guī)劃成果適用性評估，是在各地控規(guī)已基本實現(xiàn)全覆蓋的背景下，通過評估控規(guī)實施環(huán)境因素的變化，識別不再適用的控規(guī)單元或地塊，進而指導(dǎo)控規(guī)編制或調(diào)整計劃的工作。這也是對國土空間規(guī)劃改革下，詳細規(guī)劃作為“多規(guī)合一”最終載體要求的回應(yīng)。目前，廣東、浙江等省開展的一次性評估工作，以及深圳市年度法定圖則評估中提出的“圖則修編建議”都可認為屬于這類評估。

3.1 評估目的

規(guī)劃成果適用性評估是控規(guī)“從靜態(tài)藍圖向全過程全周期動態(tài)管控轉(zhuǎn)變”的重要支撐。傳統(tǒng)的靜態(tài)藍圖模式中，控規(guī)一旦批準就要盡可能避免更改，只有當項目落地確實有需求時，才有必要走嚴格的流程進行調(diào)整，且調(diào)整的次數(shù)也受到限制。但事實上，規(guī)劃實施的環(huán)境在不斷變化，基于特定時期的技術(shù)理性編制的規(guī)劃成果，有很高的概率不再適應(yīng)實施時點下的新環(huán)境要求。從本質(zhì)上說，我國控規(guī)制度屬于“嚴格規(guī)則”模式，其實現(xiàn)依賴于外部環(huán)境條件，當外部環(huán)境變化使得法律的實體目的變化時，嚴格規(guī)則模式的正當性則隨之喪失，而要避免陷入這個怪圈，及時開展規(guī)劃成果適用性評估、依評估對控規(guī)“一張圖”進行動態(tài)維護是重要的出路之一。

因此，規(guī)劃成果適用性評估的目的十分明確，就是要評估外部形勢變化，形成控規(guī)編制/調(diào)整的計劃，從而保持控規(guī)成果的現(xiàn)勢性，其導(dǎo)出結(jié)果為控規(guī)修編調(diào)整計劃與指引，使控規(guī)進入新的編制環(huán)節(jié)，不斷循環(huán)往復(fù)。

3.2 評估內(nèi)容

基于評估目的定制評估內(nèi)容，規(guī)劃成果適用性評估需要系統(tǒng)性考慮控規(guī)編制時必須遵守或回應(yīng)的實施環(huán)境因素，將其轉(zhuǎn)譯為具體的評估規(guī)則，識別控規(guī)是否存在不符合該規(guī)則的情況，進而做出調(diào)整建議。舉例來說，總規(guī)的單元傳導(dǎo)指標可轉(zhuǎn)化為“單元范圍內(nèi)的控規(guī)地塊指標加總后突破單元傳導(dǎo)指標的，標記為沖突單元”的評估規(guī)則；專項規(guī)劃的設(shè)施可根據(jù)“定點、定線、定界”等不同的傳導(dǎo)要求，轉(zhuǎn)譯為相應(yīng)的評估規(guī)則，識別出控規(guī)的沖突圖斑。廣東省于2023年出臺的《廣東省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)已編控制性詳細規(guī)劃評估指南（試行）》劃分了符合性評估、支撐性評估、適應(yīng)性評估、實施性評估，為規(guī)劃成果適用性評估提供了詳細的操作范本。

規(guī)劃成果適用性評估應(yīng)考慮的實施環(huán)境因素，應(yīng)兼顧自上而下、自下而上兩個方面。從自上而下的角度，上位規(guī)劃批復(fù)、專項規(guī)劃的批準、區(qū)域交通的變化、用地政策的改變（例如設(shè)置工業(yè)用地容積率下限）、技術(shù)標準的更新（例如用地分類更新、防災(zāi)標準提升等），均會引發(fā)控規(guī)的不適用、觸發(fā)控規(guī)調(diào)整。在廣東省的評估體系中，這些內(nèi)容被定義為“符合性評估”“適應(yīng)性評估”。從自下而上的角度，控規(guī)因?qū)嵤﹦酉蚨?，不?yīng)被簡單地否定，而是應(yīng)該加強甄別，符合底線、經(jīng)過空間統(tǒng)籌的實施訴求，或是可能影響到底線合理性的實施動態(tài)，可以及時體現(xiàn)到控規(guī)成果中，以適應(yīng)城市發(fā)展需求。有幾種典型的情況：一是城市年度建設(shè)項目庫經(jīng)過“多規(guī)合一”的項目生成機制生成后由政府批準，相應(yīng)地塊的控規(guī)可能產(chǎn)生調(diào)整需求。這種批量調(diào)整需求可以被認可，但前提是其生成過程經(jīng)過了充足的空間統(tǒng)籌論證。例如，深圳建立了完善的“近期建設(shè)規(guī)劃—年度實施計劃”的項目生成機制，與此同時，《深圳市法定圖則制定及局部調(diào)整操作規(guī)程》規(guī)定，管理局應(yīng)在每年6月底之前完成近期建設(shè)規(guī)劃本年度實施計劃項目涉及的法定圖則局部調(diào)整。這一內(nèi)容類似于廣東省評估體系中的“支撐性評估”。二是基礎(chǔ)設(shè)施工程實施線位深化等情形導(dǎo)致控規(guī)用地邊界需要微調(diào)，廣東省將其列入“技術(shù)修正”，可以走簡易的控規(guī)調(diào)整程序（源自廣東省自然資源廳《關(guān)于加強和改進控制性詳細規(guī)劃管理若干指導(dǎo)意見（暫行）》）。三是單元底線的突破預(yù)警。例如當單元內(nèi)實際居住人口有即將超過單元預(yù)設(shè)人口的趨勢時，單元的總量、設(shè)施就應(yīng)當進行再校核，判斷是否需要調(diào)整。但在控規(guī)審批、實施環(huán)節(jié)規(guī)范嚴格的情況下，理論上這種情況出現(xiàn)的概率較低。規(guī)劃傳導(dǎo)指標的校核、控規(guī)調(diào)整個案的影響評估等，應(yīng)在控規(guī)審查審批環(huán)節(jié)就予以落實。

4 管理規(guī)則適用性評估：反饋控規(guī)審查審批

管理規(guī)則適用性評估，是通過評估控規(guī)審查審批的過程與結(jié)果，識別現(xiàn)行管理規(guī)則的不合理之處，及時提出改善建議。目前，深圳的法定圖則年度評估就會對法定圖則修編、局部調(diào)整、更新、整備等法定圖則“一張圖”的變化渠道及其效果進行系統(tǒng)盤點，天津濱海新區(qū)也有控規(guī)動態(tài)維護的年度評估工作。

4.1 評估目的

控規(guī)管理規(guī)則是控規(guī)管理規(guī)范化的必然要求。控規(guī)作為法定規(guī)劃，其審批環(huán)節(jié)需要依法依規(guī)操作，將自由裁量權(quán)約束在合理范圍內(nèi)。其中，控規(guī)調(diào)整作為我國控規(guī)制度適應(yīng)市場需求的必要彈性補充，尤其需要完善制度規(guī)則，明確“什么情形能調(diào)、哪些內(nèi)容能調(diào)、方案要滿足什么條件”等實質(zhì)內(nèi)容安排，以及探索對部分情形的調(diào)整程序進行簡化。與之相應(yīng)的管理規(guī)則最關(guān)鍵的有兩類，一是管理辦法（往往以調(diào)整情形及程序的界定為重點），二是審查要點（明確控規(guī)編制與調(diào)整方案需滿足的技術(shù)標準）。這些規(guī)則并非制定之后就一勞永逸，也需要通過管理規(guī)則的適用性評估進行總結(jié)與反思，及時發(fā)現(xiàn)不再適用之處，進行更新迭代。

4.2 評估內(nèi)容

基于評估目的定制評估內(nèi)容，管理規(guī)則適用性評估需要系統(tǒng)性考慮依現(xiàn)行規(guī)則做出的審查審批行為，其結(jié)果是否達到了管理規(guī)則應(yīng)達到的政策目標。鄧恩（William N. Dunn） 認為，政策評價時采用的標準與提出政策時應(yīng)達到的標準應(yīng)該是一致的。當前環(huán)境下地方政府制定控規(guī)管理規(guī)則最核心的政策目標，就是要提升控規(guī)管理的規(guī)范性和時效性，尤其是使控規(guī)調(diào)整的內(nèi)容、時效符合城市發(fā)展的需求（本文暫用“調(diào)整”來概括控規(guī)“一張圖”的所有改動，包含修編、技術(shù)修正、實施深化等情形）。從這個需求出發(fā)，可重點考慮兩類評估內(nèi)容。

一是典型調(diào)整情形的盤點與時效評估。收集一段時間內(nèi)控規(guī)調(diào)整項目的調(diào)整類型、原因、內(nèi)容、分布、完成時效，可以歸納出高頻次的調(diào)整情形，將其與城市發(fā)展實際需求進行對應(yīng)，結(jié)合完成時效及“卡殼”環(huán)節(jié)，判斷管理規(guī)則是否需要優(yōu)化。例如，假設(shè)發(fā)現(xiàn)控規(guī)調(diào)整一半以上都是工業(yè)項目的用地指標調(diào)整，且周期較長、影響項目落地，那么就很有必要為其制定更高效的調(diào)整通道，或考慮對工業(yè)用地指標的管控方式進行調(diào)整。

二是調(diào)整累積效應(yīng)的評估。將等間隔時點的控規(guī)“一張圖”數(shù)據(jù)進行對比，與總規(guī)、技術(shù)標準等要求的整體指標相校核，判斷調(diào)整累積效應(yīng)是否有不良傾向，進而判斷審查規(guī)則是否需要優(yōu)化。例如，深圳市2013年法圖評估發(fā)現(xiàn)，近3年法圖“一張圖”的居住用地占比逐年下降，背離總規(guī)確定的比例與相關(guān)規(guī)范標準。為此，評估建議要開展全市居住用地的專題研究，而這一研究也必然會為接下來的法圖編制調(diào)整審查提供重要參考。

5 控規(guī)單元體檢評估：反饋規(guī)劃實施行動

控規(guī)單元體檢評估，是在“人民城市”的要求下，通過監(jiān)測控規(guī)單元內(nèi)人居空間品質(zhì)的變化并預(yù)警，提出實施行動的應(yīng)對建議，也可附帶總結(jié)控規(guī)實施的整體成效。目前，北京市街區(qū)控規(guī)的年度、實時評估工作接近這一評估類型。

5.1 評估目的

控規(guī)單元體檢評估，目的是對規(guī)劃實施的行動進行反饋。在自然資源部的詳細規(guī)劃改革精神中，與基層治理單元相結(jié)合的詳規(guī)單元是詳規(guī)向?qū)嵤┲卫磙D(zhuǎn)型的重要抓手。《自然資源部關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》明確提出，要“按照《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》，深化規(guī)劃單元及社區(qū)層面的體檢評估”。目前，城市層面的體檢評估雖可發(fā)現(xiàn)城市整體層面的問題，但是在應(yīng)對方案上，卻容易因為缺乏空間信息而失焦?？匾?guī)單元的體檢評估，可將城市問題精準反映在單元尺度，與之相應(yīng)的實施行動也會更加有的放矢。例如，城市體檢發(fā)現(xiàn)學(xué)校學(xué)位數(shù)量不夠，但只有知道具體哪個位置不夠，才能有效地生成學(xué)校項目來應(yīng)對這個問題。

控規(guī)單元體檢評估，表面上超出了控規(guī)編管體系本身的話題，但代表著控規(guī)向?qū)嵤┲卫淼霓D(zhuǎn)型方向。存量時代，簡單的賣地建設(shè)的邏輯正逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎P點資源、分析需求、主動謀劃項目、定向招商的過程，項目謀劃變成政府各部門的重點工作。在這種情況下，控規(guī)要變得更“有用”：一是在編制中主動考慮城市更新的目標與行動，提出管控與引導(dǎo)；二是通過定期或?qū)崟r的評估，發(fā)現(xiàn)問題，反饋新的行動需求。理想狀態(tài)下，控規(guī)單元體檢評估可與街區(qū)、社區(qū)維度的城市體檢融合開展?？匾?guī)提出的規(guī)劃目標可成為體檢評估的重要標尺，既是評估城市空間自身的問題，又是評估規(guī)劃目標的實現(xiàn)情況。

5.2 評估內(nèi)容

基于評估目的定制評估內(nèi)容，控規(guī)單元體檢評估需要在“人民城市”的理念下精準監(jiān)測單元內(nèi)的人居空間品質(zhì)變化，對需要采取行動的突出問題進行預(yù)警。參考城市體檢評估的經(jīng)驗做法，通過制定一套單元尺度的監(jiān)測指標體系，實時/定期統(tǒng)計分析指標的現(xiàn)狀、準現(xiàn)狀（即疊加已批未建和在建的項目） 情況，并設(shè)置預(yù)警算法，可以有效達到上述目標。

控規(guī)單元的監(jiān)測指標體系可以兼顧共性指標與個性指標。共性指標可在城區(qū)范圍統(tǒng)一制定，表征基本的人居品質(zhì)，例如各類公益性設(shè)施的覆蓋率、人均水平、居民滿意度等，支撐時空維度的雙向?qū)Ρ龋缟钲谑袊L試對居住類標準單元建立了18項規(guī)劃技術(shù)指標組成的指標體系。個性指標可由控規(guī)根據(jù)本單元特質(zhì)提出，例如商圈活力、職住平衡等。在某單元相關(guān)指標顯著偏離目標值、平均值、規(guī)范值等情況下，可以發(fā)出預(yù)警，進而提出項目生成的需求。例如，廈門市建立了學(xué)位滿足度的預(yù)警模型，新的居住項目供應(yīng)后，信息系統(tǒng)可預(yù)測學(xué)齡人口變化，對比學(xué)位供給能力，提出學(xué)位缺口預(yù)警。在學(xué)區(qū)與單元范圍存在匹配對應(yīng)關(guān)系的情況下，這一模型指標完全可以成為控規(guī)單元監(jiān)測指標的其中一項。如果該項目生成的需求通過“多規(guī)合一”項目生成的流程無法合規(guī)選址落地，也可通過“依評估調(diào)整”的通道推動開展控規(guī)調(diào)整。

在控規(guī)與行動規(guī)劃融合編制的情況下，可將行動任務(wù)的完成情況納入體檢評估的對象，并通過評估優(yōu)化調(diào)校行動任務(wù)安排。例如，北京的街區(qū)控規(guī)除了管控圖則，還包含詳細的實施導(dǎo)則。相應(yīng)地，北京的控規(guī)實施評估不僅關(guān)注控規(guī)核心指標的完成情況，還對控規(guī)提出的實施任務(wù)（拆遷、安置、供地、耕地占補等） 的完成情況進行同步評估。

更進一步，以若干年為周期，通過對控規(guī)單元監(jiān)測指標演變趨勢的觀察，以及盤點依控規(guī)供地發(fā)證的情況，或控規(guī)擬定的實施任務(wù)的完成情況，可以有效檢驗控規(guī)實施的成效，為新的編制管理提供啟發(fā)。見表1。

6 基于城市客觀條件的評估機制建議

6.1 不同評估類型的操作條件

控規(guī)評估需要大量的數(shù)據(jù)支撐，如果定期或?qū)崟r開展上述評估內(nèi)容，則需要建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計機制。這一機制的建立或多或少涉及機制創(chuàng)新與資金投入，因此操作起來都有一定的難度?？陀^分析控規(guī)評估的操作條件，對于各城市因地制宜地搭建當前階段適合自己的評估機制至關(guān)重要。

基于前述的研究內(nèi)容，最容易實現(xiàn)的是管理規(guī)則適用性評估，其次是規(guī)劃成果適用性評估，要求最高的則是控規(guī)單元的體檢評估。

管理規(guī)則適用性評估，需要掌握詳細規(guī)劃“一張圖”調(diào)整變化的過程檔案。這些數(shù)據(jù)幾乎都存在于自然資源部門內(nèi)部，較容易獲取。尤其是隨著國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的建立，詳細規(guī)劃的審批流程全程在線留痕已經(jīng)成為必然趨勢。信息系統(tǒng)中的在線申請與審批數(shù)據(jù)、一定時期之前的“一張圖”數(shù)據(jù)版本，可以支撐管理規(guī)則適用性評估在大部分城市的實現(xiàn)。在評估周期上，管理規(guī)則的適用性評估可以根據(jù)城市控規(guī)調(diào)整的頻繁程度，每1—5年開展1次。

規(guī)劃成果適用性評估，需要掌握規(guī)劃、政策、項目庫、單元底線預(yù)警等外部變化信息數(shù)據(jù)。除了單元底線預(yù)警可能涉及單元現(xiàn)狀總?cè)丝诘谋O(jiān)測之外，其他數(shù)據(jù)都是既有機制下會自行生成的數(shù)據(jù)，需要的只是及時將其盡數(shù)匯集到自然資源部門以供評估使用。例如專項規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)、項目實施線位等的匯集，關(guān)鍵是要打破部門之間的信息壁壘，真正形成“多規(guī)合一”的數(shù)據(jù)流通機制。同時，項目庫的評估涉及“多規(guī)合一”的項目生成機制需要提前建立。在評估周期上，由于外部環(huán)境的變化可能隨時發(fā)生，規(guī)劃成果的適用性評估可以優(yōu)先考慮在信息平臺的支撐下，一有變化就實時開展，以最大程度提升現(xiàn)行控規(guī)的適用性；條件不成熟或變化較少的，可以每1—5年開展1次。

控規(guī)單元體檢評估需要控規(guī)單元乃至更細顆粒度的現(xiàn)狀、審批數(shù)據(jù)，重點包括人口、用地、建筑量、公益性設(shè)施等，數(shù)據(jù)獲取需要建立調(diào)查機制或大數(shù)據(jù)的融合治理。例如：細化到社區(qū)及以下顆粒度的人口數(shù)據(jù)，往往只在普查年份才有；建筑物普查數(shù)據(jù)，往往也只有少數(shù)發(fā)達城市才有。同時，從評估結(jié)果的使用上來看，這一評估機制需要超越部門層次，在城市層面統(tǒng)籌各部門聯(lián)合收集數(shù)據(jù)、成果共用，才能更好地達到科學(xué)生成項目的效果。在評估周期上，受制于數(shù)據(jù)的時間顆粒度，可以選擇部分指標實時評估、部分指標年度評估的方式。

與此同時，規(guī)劃成果適用性評估、管理規(guī)則適用性評估，都需要以相對完整的控規(guī)“一張圖”作為評估比對的對象。因此，盡快形成控規(guī)成果“一張圖”，進而形成數(shù)據(jù)完善的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，方便各類評估調(diào)用，是當前大部分城市最需要開展的工作。

6.2 建立“定期+實時”的控規(guī)評估機制

綜上所述，由于控規(guī)的三類評估所需數(shù)據(jù)、評估內(nèi)容、輸出的結(jié)論皆不相同，每個城市可依據(jù)當前階段自身需求的側(cè)重，對三類評估進行內(nèi)容、周期上的自由組合，或在市、區(qū)兩層次上各有側(cè)重[26]。但從未來發(fā)展方向上，建議建立“定期+實時”的控規(guī)評估機制，并與總規(guī)評估、城市體檢、城市年度建設(shè)項目生成的工作融合聯(lián)動，共同形成“總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃—實施評估—行動規(guī)劃”四位一體的規(guī)劃運行模式。

定期評估以管理規(guī)則適用性評估、控規(guī)單元體檢評估為重點，根據(jù)城市控規(guī)調(diào)整頻繁度、發(fā)展變化活躍度，選擇適宜的評估周期，并作為城市“一年一體檢、五年一評估”機制的組成部分。

實時評估，是控規(guī)作為緊密銜接實施、實時動態(tài)調(diào)整維護的法定規(guī)劃的特殊需求。在時空大數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)互通機制、信息平臺的支撐下，規(guī)劃成果適用性評估，以及控規(guī)單元體檢評估的部分指標監(jiān)測，可以逐步實時化，以最大限度地保障控規(guī)成果的現(xiàn)勢性、支撐規(guī)劃實施的理性決策。

7 結(jié)語

評估或評價，本質(zhì)上就是決策的支撐；有效的評估必須圍繞特定的決策目的，對評估內(nèi)容機制進行精準的設(shè)計?？匾?guī)作為動態(tài)調(diào)整維護的法定規(guī)劃，更具有其特殊性，不宜直接套用其他規(guī)劃的評估框架，而是要緊密圍繞地方規(guī)劃管理實際存在的輔助決策訴求來開展評估。因此，本文從控規(guī)全周期管理各環(huán)節(jié)中存在的輔助決策訴求出發(fā)，嘗試設(shè)計控規(guī)評估的內(nèi)容與機制，期望對當前全國各地的控規(guī)創(chuàng)新探索有所啟發(fā)。

與此同時，依據(jù)現(xiàn)有法律，目前規(guī)劃評估只能提出問題，修正規(guī)劃的內(nèi)容還是要啟動規(guī)劃修改的完整流程，這也限制了控規(guī)評估的實際效用。如果能夠?qū)Α耙涝u估調(diào)整”的情形進行規(guī)范界定、相應(yīng)的流程適度簡化，控規(guī)的全周期運行必將更加高效，也更能有效引領(lǐng)城市的發(fā)展。這一方向值得進一步探究。

作者簡介

王炎，深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司規(guī)劃實施研究中心高級研發(fā)主管、城鄉(xiāng)規(guī)劃高級工程師。

曾祥坤，深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司創(chuàng)新與研發(fā)中心高級研發(fā)主管、城鄉(xiāng)規(guī)劃高級工程師。