城市更新可持續(xù)目標(biāo)下的存量空間資源 定價方法與調(diào)節(jié)政策

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-01-23

作者：祝賀 陳旖媛 等

提要

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討城市更新的內(nèi)在動力，分析不同土地制度下的利益分配與成本共擔(dān)模式，對國家和地方層面城市更新制度中的存量空間資源定價方法與調(diào)節(jié)政策進(jìn)行剖析。研究發(fā)現(xiàn)：城市更新的增值收益與租差分配是土地財政挖潛的必要對象之一，針對細(xì)分開發(fā)權(quán)利的出讓金測算方法是價值捕獲的基本技術(shù)支撐，也是調(diào)節(jié)不同城市更新活動的重要政策工具，財務(wù)政策與空間規(guī)劃的聯(lián)動與融合利于我國建立新的可持續(xù)土地財政模式。

關(guān)鍵詞

城市更新；土地財政；空間資源定價；空間規(guī)劃；開發(fā)權(quán)

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段步入中后期，國家“十四五”規(guī)劃提出“實(shí)施城市更新行動”，城市開發(fā)建設(shè)重點(diǎn)由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造。我國高速城鎮(zhèn)化時期的大規(guī)模建設(shè)，面臨物質(zhì)空間集中衰敗，以及城市功能結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整的問題。截至2023年末，全國城市建成區(qū)總面積已達(dá)6.37萬km2，存量建筑總面積超670億m2。2021年至2023年，全國就已實(shí)施各類城市更新項(xiàng)目約15.4萬個。其中除部分項(xiàng)目可依托存量空間所處的區(qū)位條件、潛在租差等優(yōu)勢形成對市場主體的切實(shí)吸引力外，諸如公共空間、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等類型項(xiàng)目的更新改造都主要依賴政府投入。如此海量城市更新需求的出現(xiàn)為各地政府財政帶來了巨大壓力。

我國從1987年開始踐行以國有土地使用權(quán)有償出讓為核心的土地批租制度，地方政府利用地價收入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供市政和公共服務(wù)，抵消不同程度土地開發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)外部性。盡管長期以來地方政府過度依賴土地財政的問題普遍存在，但不可否認(rèn)在城市增量擴(kuò)張時代，土地使用權(quán)有償出讓和市場開發(fā)盈利共同構(gòu)成的資本循環(huán)成為了中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力之一。而在存量更新時代，政府難以依靠增量土地獲得出讓金以補(bǔ)充財政資金，失去了重要的收入來源。面對全世界規(guī)模最龐大的城市人口，中國政府在后城鎮(zhèn)化時期的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營維護(hù)支出導(dǎo)致財政緊缺。嚴(yán)控建設(shè)用地增量甚至減量，更迫使大量地方政府選擇了以高開發(fā)容量換取財政資金的不可持續(xù)路徑，忽視了突破空間約束條件帶來的城市運(yùn)營成本升高、公共服務(wù)品質(zhì)下降、生態(tài)環(huán)境破壞等長期負(fù)面影響。

在此背景下，土地財政的可持續(xù)轉(zhuǎn)型成為中國式現(xiàn)代化難以回避的關(guān)鍵問題。土地財政緊缺背景下的城市更新規(guī)劃，圍繞存量空間資源開發(fā)權(quán)變更帶來的土地資產(chǎn)價值變化，普遍涉及土地或局部空間在功能用途和建設(shè)容量的調(diào)整、土地使用權(quán)年限的續(xù)期和贖買、劃撥和出讓土地的轉(zhuǎn)性。上述變化均需要開發(fā)者補(bǔ)繳土地出讓金，使政府與市場能夠共享存量空間資源提質(zhì)增效帶來的紅利。但長期以來，各地存量工業(yè)用地退二進(jìn)三、棚戶區(qū)改造為商品住房等租差大、難度相對低的再開發(fā)活動，使當(dāng)前城市更新中具有較大租差潛力且制度成本較低的機(jī)會空間所剩不多。因此，為保證城市更新能夠可持續(xù)地獲取增量財政收入，有賴于精細(xì)化規(guī)劃設(shè)計(jì)對存量空間的價值實(shí)現(xiàn)，其本質(zhì)是依托產(chǎn)業(yè)、人口等要素在空間中的優(yōu)化配置，為財政貢獻(xiàn)增量的長期稅基，以及開發(fā)權(quán)權(quán)利束調(diào)整可能帶來的一次性地價收入。

綜上，本研究首先從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)探討城市更新的內(nèi)在動力，比較分析我國與西方國家在不同土地產(chǎn)權(quán)制度下的城市更新利益分配與成本共擔(dān)模式，并對當(dāng)前國家與地方層面城市更新中的土地出讓金政策進(jìn)行剖析，進(jìn)而對存量空間資源的定價方法與調(diào)節(jié)政策，以及財務(wù)與空間規(guī)劃融合方向提出改良建議，為破解城市更新時代的土地財政難題提供參考思路。

1 城市更新的經(jīng)濟(jì)動力與制度選擇

1.1 城市更新中開發(fā)權(quán)變更引起的租差變化

相較于城鎮(zhèn)化早期，政府規(guī)劃引導(dǎo)的增量土地擴(kuò)張，在后城鎮(zhèn)化時期的城市更新中，存量土地開發(fā)更多依賴于產(chǎn)權(quán)主體間的自由市場交易。決定市場行為是否能夠順利開展的重要前提是城市更新帶來的物質(zhì)空間改變，能否帶來相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價值提升。新馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)指出城市更新的市場吸引力隨著土地租差（rent gap） 的擴(kuò)大而增加，土地租差是現(xiàn)狀土地利用的“實(shí)際地租”和建設(shè)條件改善后預(yù)期能獲得的“潛在地租”的差值。對于市場主體而言，當(dāng)存量空間的租差擴(kuò)大到足以支付城市更新所需的各項(xiàng)成本并產(chǎn)生盈余時，更新改造行為便會發(fā)生，因此，租差理論認(rèn)為城市更新的本質(zhì)是創(chuàng)造更多的土地租金。而政府主導(dǎo)的為提升公共利益而進(jìn)行逆土地租差的城市更新行動，從財務(wù)角度看常常被認(rèn)為是虧本行為，但卻是為彌補(bǔ)市場失靈而付出的必要公共成本。

盡管租差理論因過度強(qiáng)調(diào)資本對城市更新的主導(dǎo)作用，忽視社會等層面因素對空間演替的影響而受到詬病，但在市場化背景下該理論具有極強(qiáng)的普適性和解釋力。諸多學(xué)者對影響土地租差的因素，以及如何通過調(diào)節(jié)土地租差促進(jìn)可持續(xù)的城市更新開展了研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)中將潛在地租定義為土地在“最高且最佳”利用方式下能夠?qū)崿F(xiàn)的資本化總和，最佳利用意味著區(qū)位條件與功能、土地開發(fā)強(qiáng)度與承載力等關(guān)系的匹配，也正是空間規(guī)劃的根本目標(biāo)?？臻g區(qū)位的比較優(yōu)勢，使得城市更新可以通過將更合適的功能布置在既有空間環(huán)境中，來擴(kuò)大租差和誘致自發(fā)更新的產(chǎn)生。同時，這種比較優(yōu)勢雖然普遍存在，但往往不存在一成不變的規(guī)律，空間異質(zhì)性與特定社會經(jīng)濟(jì)背景下的市場偏好都可能塑造地域性的租差變化機(jī)制?？臻g規(guī)劃通過對開發(fā)權(quán)的管制，促進(jìn)空間資源的合理利用與綜合價值的最大化，城市更新中的開發(fā)權(quán)調(diào)整成為影響潛在地租的重要技術(shù)手段，而開發(fā)權(quán)則是建設(shè)許可權(quán)、用途變更權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)等細(xì)分權(quán)利所構(gòu)成的權(quán)利束。過往直接提高土地開發(fā)強(qiáng)度和將低地租功能轉(zhuǎn)換為高地租功能的做法粗放，雖然為政府與產(chǎn)權(quán)主體帶來了地價與開發(fā)利潤的短期收益，但也使城市更新所在區(qū)域的公共服務(wù)和環(huán)境治理長期公共成本增加。因此，空間規(guī)劃既要適度擴(kuò)大開發(fā)權(quán)變化引起的租差，吸引市場主體的廣泛參與，又不能使新開發(fā)權(quán)帶來的長期公共成本透支地方政府財政能力的可持續(xù)性。

1.2 城市更新中租差的公私分配機(jī)制

租差的構(gòu)成歸屬私人與公共部門雙方，不僅為存量空間產(chǎn)權(quán)主體帶來增值收益，并且無論是在采取土地公有制還是土地私有制的國家，部分“漲價歸公”也為政府持續(xù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給提供財政資金。這種制度安排被稱為土地增值捕獲（land value capture），是法律、財政與空間規(guī)劃緊密結(jié)合的政策工具。土地增值回收可以使地方政府或社區(qū)重新獲得因公共投資和其他政府行為導(dǎo)致土地價值上漲的部分，并將其用于再投資，由此建立起土地價值與公共服務(wù)資金的良性循環(huán)，提高城市財政的可持續(xù)性。采取不同土地與財稅制度的國家，土地增值捕獲的方式亦有明顯差異。在土地公有制和混合所有制國家，政府依靠國有土地出租或轉(zhuǎn)讓獲取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，這在初始國有資本稀缺的發(fā)展中國家尤為重要。而在土地私有制國家，政府則大多依靠征收財產(chǎn)稅、增值稅獲取收入，維持長期對公共服務(wù)的運(yùn)營和對基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。部分學(xué)者認(rèn)為這兩種主要的土地財政模式，通常對應(yīng)了不同的城鎮(zhèn)化階段。城鎮(zhèn)化早期，政府通過向私人部門轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)獲取一次資本性收入完成原始積累。在城鎮(zhèn)化后期，市政基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施相對完善后，財政支出重點(diǎn)從前期建設(shè)轉(zhuǎn)向后期運(yùn)營，收入模式也從一次性的資本獲取變?yōu)榱碎L期稅收。基于城鎮(zhèn)化階段與財稅模式對應(yīng)性的認(rèn)識，部分學(xué)者探討了財產(chǎn)增值稅、前置的改善貢獻(xiàn)（betterment contribution） 等傳統(tǒng)土地增值捕獲工具，以及稅收增值融資（tax increment financing） 等創(chuàng)新工具。

我國的土地出讓金并非一次性資本收入，因?yàn)閲薪ㄔO(shè)用地有償出讓的是一段時期內(nèi)的使用權(quán)，即只租不賣，故地價收入事實(shí)上屬于對周期性土地增值（租差） 的部分回收。在土地首次出讓中，可以將未經(jīng)開發(fā)土地的實(shí)際地租看為零，潛在地租即全部租差，進(jìn)一步可分解為歸公的地價收入和歸私的開發(fā)收益。而在城市更新中租差構(gòu)成更加復(fù)雜，姜凱凱等將租差分解為折舊租差、發(fā)展租差與規(guī)則租差，折舊租差即土地所承載房產(chǎn)以及建成環(huán)境本身更新改造帶來的增額經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，發(fā)展租差源自外部性影響帶來的被動升值，規(guī)則租差則是開發(fā)權(quán)變更引起的潛在地租突變。折舊租差的增值歸公，主要體現(xiàn)在各國房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的增值稅中，而房產(chǎn)在自持狀態(tài)下因自主更新改造而產(chǎn)生的增值通常不是公共部門價值捕獲的對象。這是因?yàn)閺膶W(xué)理上看，引起增值的成本來自私人部門，并通常會對周邊城市空間產(chǎn)生正外部性。與之不同，發(fā)展租差因周邊城市環(huán)境、公共服務(wù)等改善而產(chǎn)生，增值成本來自公共部門和周邊產(chǎn)權(quán)主體，增值歸公對應(yīng)長期的財產(chǎn)增值稅收模式，也是我國當(dāng)前房產(chǎn)稅新稅種的探索方向。規(guī)則租差則是新舊開發(fā)權(quán)市場對價的差值，價值變化完全來自于公權(quán)力對土地利用管控條件的調(diào)節(jié)，故對應(yīng)了土地出讓金的補(bǔ)繳。

從上述研究看，存量更新背景下的土地財政因?yàn)樵隽績r值來源的細(xì)分，以及租差的分階段捕獲而走向多元收入模式，其中土地出讓金對應(yīng)了新舊開發(fā)權(quán)變更帶來的一次性租差嬗變。值得注意的是在存量更新時代，短期內(nèi)租差捕獲的土地融資模式并不是財政的唯一來源，空間與功能、產(chǎn)業(yè)等要素優(yōu)化匹配帶來的長期財政收入更加適合長期城市運(yùn)營模式。因此通過適度降低地價來擴(kuò)大租差，進(jìn)而誘致要素重新配置釋放經(jīng)濟(jì)活力，成為租差公私間分配與階段性調(diào)節(jié)的新選擇。

2 國家層面的空間資源定價政策演進(jìn)

2.1 市場化定價機(jī)制的形成與完善

我國1988年的憲法修正案明確了土地有償使用的法律原則，確認(rèn)了國家對城市土地的所有權(quán)，并允許政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對土地使用權(quán)進(jìn)行出讓。同年，《中華人民共和國土地管理法》隨即補(bǔ)充兩條款“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。國有土地有償使用的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”（第二條）。隨后1990年國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（后文稱《暫行條例》） 進(jìn)一步明確了土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止和劃撥的基本規(guī)定，并指出“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記”（第十八條），但《暫行條例》未對使用權(quán)如何定價做出詳細(xì)規(guī)定。因此這一階段，土地使用權(quán)的定價主要基于行政指導(dǎo)價，缺乏明確的市場定價機(jī)制。

1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》頒布，提出“基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價和各類房屋的重置價格應(yīng)當(dāng)定期確定并公布。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”（第三十三條）。同年出臺的《國家計(jì)委、國家土地管理局關(guān)于土地價格評估收費(fèi)的通知》提出“為促進(jìn)土地價格評估工作的健康發(fā)展，根據(jù)《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的有關(guān)規(guī)定，對土地價格評估實(shí)行有償服務(wù)”。1995年出臺的《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)地價管理規(guī)范土地估價行為的通知》提出“為滿足土地管理和土地使用制度改革的需要，各級土地管理部門要切實(shí)加快基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價評估工作”，同年《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價確定辦法》出臺，標(biāo)志著該階段市場定價機(jī)制開始被引入土地使用權(quán)的出讓中，但定價技術(shù)和政策仍處于探索階段尚不全面。

2002年《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》頒布，取代試行版本，規(guī)定了地價測算工作應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則、技術(shù)途徑、方法、程序和成果形式。2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》強(qiáng)調(diào)了“任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’‘舊城改造’‘國有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行‘零地價’，甚至‘負(fù)地價’，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入”。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》頒布，對建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)、獲取方式以及轉(zhuǎn)讓、變更、終止的條件做出了詳細(xì)說明，為土地市場的健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障（第十二章）。同年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相較《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的一項(xiàng)重要增補(bǔ)就是確立了控制性詳細(xì)規(guī)劃條件在土地出讓中的必要作用（第三十八、三十九條）。該階段政府逐漸減少直接干預(yù)，更多地根據(jù)城市規(guī)劃和土地市場供需關(guān)系來確定和調(diào)節(jié)土地價格。土地使用權(quán)定價技術(shù)和政策得到了顯著的發(fā)展和優(yōu)化，現(xiàn)代土地評估方法越發(fā)完善，提高了空間資源定價的科學(xué)性和公開性。

2.2 面向存量空間的土地定價政策演進(jìn)

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”的政策方針，2015年中央城市工作會議再次指出“要堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量”。原國土資源部也相繼發(fā)布了有關(guān)“嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模”的多項(xiàng)通知。從相關(guān)政策可見，城市發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)向城市更新，并在“十四五”規(guī)劃中正式提出實(shí)施城市更新行動，具有較長的政策準(zhǔn)備期。而在國家城市建設(shè)大政方針轉(zhuǎn)向的同時，配套的土地定價政策也較早就做出了相應(yīng)調(diào)整。

2013年國土資源部辦公廳關(guān)于發(fā)布《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范（試行）》的通知。2018年《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》（后文簡稱《技術(shù)規(guī)范》）正式出臺，對土地利用條件改變的相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范，完善了已出讓土地因調(diào)整容積率、用途和多項(xiàng)條件同時調(diào)整的地價測算方式，以及估價期日確定方式等內(nèi)容。2023年，自然資源部印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引》，對土地復(fù)合利用的出讓底價確定方式、工業(yè)用地增容不增收地價、移交公益用地免除部分地價等面向城市更新的新計(jì)收規(guī)則做出了引導(dǎo)，相關(guān)內(nèi)容為城市更新中的土地出讓金定價與調(diào)節(jié)奠定了技術(shù)與政策基礎(chǔ)。

但上述根生于增量時代的國家層面制度只針對功能、容量等粗線條土地開發(fā)權(quán)利變更帶來的出讓金補(bǔ)繳進(jìn)行規(guī)范，缺少針對存量土地上局部空間功能變更等城市更新活動的分類補(bǔ)繳地價測算技術(shù)，并且對于如原容積率認(rèn)定是采用實(shí)際容積率還是規(guī)劃條件中的容積率上限、補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)按使用權(quán)現(xiàn)價還是原價等具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍有模糊之處，使得各地政府解讀不同。相關(guān)政策僅有原則性引導(dǎo)，缺乏具體測算路徑，可操作性不強(qiáng)，難以完全應(yīng)對各地城市更新中面向不同尺度、層級空間對象，復(fù)雜但又常見的產(chǎn)權(quán)、功能、容量、年限、空間特征等要素同時變化的情況。

3 地方層面的存量空間資源定價方法與調(diào)節(jié)政策實(shí)踐

近年來我國部分頭部城市的城市更新核心法規(guī)中均有對土地出讓金補(bǔ)繳適用對象、征收責(zé)權(quán)單位、資金后續(xù)使用去向的相關(guān)規(guī)定。同時，又在配套法規(guī)中進(jìn)一步明確具體的定價公式，選取了分區(qū)基準(zhǔn)地價法、市場評估法等方式確定不同功能的補(bǔ)繳地價標(biāo)準(zhǔn)，并引入容積率修正系數(shù)、剩余使用年限修正系數(shù)等指標(biāo)完善公式（表1）。從實(shí)踐內(nèi)容來看，主要集中在對存量空間土地出讓金定價技術(shù)方法的優(yōu)化，以及通過出讓金調(diào)節(jié)不同類型和功能城市更新活動的政策上。

3.1 存量空間資源的定價方法優(yōu)化

地價相關(guān)政策的制定，離不開對存量空間資源定價方法本身的優(yōu)化，沒有增量土地出讓金的獲取，就難談后續(xù)的折減優(yōu)惠和定向支出。早在2009年頒布的我國第一部地方層面城市更新制度《深圳市城市更新辦法》中就明確了功能變更類項(xiàng)目中原有建筑面積和增加建筑面積（第二十七條），以及城中村、舊屋村、工業(yè)區(qū)拆除重建類項(xiàng)目中不同容積率、新增不同功能等細(xì)分情形下如何分類補(bǔ)繳地價（第三十六到三十八條）。此后，多數(shù)已對城市更新進(jìn)行建章立制管理的城市，其制度體系中大多涉及使用變更和土地出讓金補(bǔ)繳的相關(guān)內(nèi)容。當(dāng)前各地政策均以《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范》《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》等國家規(guī)范為基礎(chǔ)（表2），僅有深圳、重慶等極少數(shù)城市因地制宜對通用的地價測算技術(shù)進(jìn)行了較大改良。

深圳于2019年發(fā)布《深圳市地價測算規(guī)則》，其中城市更新的土地出讓金補(bǔ)繳已形成統(tǒng)一算法（表3），即“補(bǔ)繳地價=土地的市場價格×新增對應(yīng)建筑面積×基礎(chǔ)修正系數(shù)×城市更新項(xiàng)目修正系數(shù)”。深圳地價補(bǔ)繳公式中的土地市場價格是主管部門組織的非營利性機(jī)構(gòu)評估決定，按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，采用標(biāo)定地價系數(shù)修正法和剩余法（整體估價） 進(jìn)行評估。其中，標(biāo)定地價系數(shù)修正法和剩余法的權(quán)重分別取70%和30%?！盎A(chǔ)修正系數(shù)”包含建筑類型使用地價標(biāo)準(zhǔn)及系數(shù)、土地使用年期修正系數(shù)、產(chǎn)權(quán)修正系數(shù)、地上商業(yè)樓層修正系數(shù)、地下空間修正系數(shù)等；“城市更新項(xiàng)目修正系數(shù)”等于“各類用地類型或改造類型面積占可開發(fā)建設(shè)用地的比值×對應(yīng)適用用途修正因子”。這種方法尊重市場規(guī)律，考慮到不同類型城市更新項(xiàng)目的空間價值差異。同時，算法中測算對象不是所有土地，而是建筑物局部面積對應(yīng)的土地面積，有利于推動空間的漸進(jìn)式更新。更新主體無需對產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)所有建筑物進(jìn)行產(chǎn)權(quán)收攏，可針對局部空間補(bǔ)繳對應(yīng)地價后方能進(jìn)行更新，由此提升了城市更新的效率。

重慶在2023年頒布了最新的建設(shè)用地使用權(quán)地價測算規(guī)則，內(nèi)容緊密結(jié)合自身城市發(fā)展需求，并對不計(jì)容功能、特殊功能已計(jì)征地價抵扣，以及曾經(jīng)劃撥土地當(dāng)前轉(zhuǎn)為協(xié)議出讓的補(bǔ)繳計(jì)價方式做出了比較詳盡的規(guī)定。對于一般情況下，改變土地用途、調(diào)整開發(fā)容量和延長土地出讓年限的情形，直接按規(guī)劃和自然資源主管部門受理土地使用權(quán)人申請補(bǔ)繳地價款時政府部門執(zhí)行的對應(yīng)用途級別基準(zhǔn)地價、對應(yīng)用途級別土地增值收益率、對應(yīng)用途級別基準(zhǔn)地價地下空間修正系數(shù)及增加的對應(yīng)用途建筑面積的乘積計(jì)算應(yīng)補(bǔ)繳的地價款。而對于相對特殊的劃撥轉(zhuǎn)出讓情形，則按功能進(jìn)行分類測算。如南寧對劃撥用地上已購公有住房、集資房轉(zhuǎn)為協(xié)議出讓土地，采取了網(wǎng)格點(diǎn)樓面基準(zhǔn)地價、房屋建筑面積、容積率修正系數(shù)、年期修正系數(shù)、期日修正系數(shù)、折算系數(shù)（10%） 的測算方式，而拆遷安置房的折算系數(shù)則從10%提高到了70%。不同的折算方式綜合考慮產(chǎn)權(quán)主體在取得土地與建設(shè)工程中的成本以及當(dāng)前的承受能力，兼顧公平與效率。

3.2 城市更新的土地出讓金調(diào)節(jié)政策創(chuàng)新

“存量補(bǔ)地價”是針對因土地利用條件改變產(chǎn)生的增值收益做出的一種利益分配制度。隨著各地城市更新的不斷深入，部分城市將土地出讓金減免以及征收方式調(diào)整作為鼓勵特定功能類型自發(fā)更新和歷史用地合法化的政策工具，既調(diào)動市場積極性，又促進(jìn)化解歷史遺留問題。

深圳在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作暫行措施的通知》（2014年）中規(guī)定“拆除重建類城市更新項(xiàng)目中的歷史用地處置方式，詳細(xì)劃分了歷史用地合法化后交由繼受單位進(jìn)行城市更新和納入政府土地儲備的分成比例”。《上海市城市更新條例》（2021年） 提出“城市更新涉及補(bǔ)繳土地出讓金的，應(yīng)當(dāng)在土地價格市場評估時，綜合考慮土地取得成本、公共要素貢獻(xiàn)等因素，確定土地出讓金”，其中公共要素貢獻(xiàn)是指通過配建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等方式，可部分減免補(bǔ)繳土地出讓金。廣州同樣采取了相對彈性的補(bǔ)繳政策，2024年出臺的《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實(shí)施辦法》規(guī)定三舊改造項(xiàng)目供地應(yīng)當(dāng)綜合考慮實(shí)施主體承擔(dān)的改造成本，確定應(yīng)收土地出讓金。重慶則對居住、商業(yè)、辦公等用途土地上增加避難空間、必要設(shè)備房等功能，和工業(yè)用地、物流倉儲用地提高土地利用率等開發(fā)擴(kuò)容行為，以及增加出讓土地面積但在不改變?nèi)莘e率和建筑規(guī)模的前提下申請調(diào)整土地出讓用地紅線等情形免征補(bǔ)繳地價。

除免繳部分土地出讓金外，一些城市還采取了緩繳政策。為促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、推進(jìn)產(chǎn)城融合，《廣州市關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》（2017年） 對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向高端化發(fā)展，國有舊廠房轉(zhuǎn)向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等情況，給予5年“過渡期”支持不征收地價，以緩解舊廠房在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期間的資金壓力和行政審批壓力。過渡期后，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，允許按照新產(chǎn)業(yè)性質(zhì)辦理用地手續(xù)。與之相似的還有2021年印發(fā)的《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動的指導(dǎo)意見》亦提出更新后5年內(nèi)無需更改原土地出讓協(xié)議中功能用途、權(quán)利類型和容量規(guī)模，更不用補(bǔ)繳出讓金。同年頒布的《重慶市城市更新管理辦法》則鼓勵利用存量土地房屋轉(zhuǎn)型發(fā)展文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老、科技創(chuàng)新等政府扶持產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)型升級后，在符合規(guī)劃的條件下，產(chǎn)權(quán)人再按有關(guān)規(guī)定完善用地和產(chǎn)權(quán)手續(xù)。

此外，少數(shù)城市在明確土地出讓金怎么收的同時，還一定程度上規(guī)定了出讓金應(yīng)該怎么用，即補(bǔ)繳土地出讓金收入的后續(xù)管理要求?！渡虾Ｊ谐鞘懈乱?guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定城市更新按照“存量補(bǔ)地價”方式補(bǔ)繳土地出讓金的，在計(jì)提有關(guān)專項(xiàng)資金后，剩余部分由各區(qū)統(tǒng)籌安排，用于城市更新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這種制度安排能夠保證城市更新專項(xiàng)資金的及時補(bǔ)充，減輕地方政府財政壓力，通過城市更新中補(bǔ)繳土地出讓金，實(shí)現(xiàn)收益性項(xiàng)目對公益性項(xiàng)目的反哺。

4 存量空間資源定價方法與調(diào)節(jié)政策的總結(jié)與展望

政府準(zhǔn)確識別存量空間的市場公允價值與潛在租差，并進(jìn)行主動調(diào)節(jié)，可以防止經(jīng)濟(jì)學(xué)上暴利（windfalls） 或暴損（wipeouts） 的發(fā)生，避免市場資本火熱涌入具有大量超額收益的更新對象，而低收益更新改造項(xiàng)目無人問津，造成新的存量空間市場失衡，成為政府與市場共享空間增值收益的技術(shù)前提與政策工具。

4.1 面向存量空間資源的定價方法改良

技術(shù)維度上，城市更新中地價測算的改良存在兩個主要方向：一是測算對象從二維宗地向局部空間的精細(xì)劃分；二是考慮城市更新特殊性的現(xiàn)有評估方法參數(shù)完善。我國當(dāng)前各地對于存量空間資源的重新定價，仍采取了比較簡單的邏輯，僅關(guān)注容量、用途、期限除常規(guī)因素帶來的價值變化。事實(shí)上國家層面的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》為應(yīng)對土地分層出讓問題，已提出當(dāng)同一宗土地上分別設(shè)有獨(dú)立的地上、地表、地下權(quán)時，應(yīng)按照各自邊界、權(quán)利歸屬、收益能力、產(chǎn)權(quán)限制等分別評估其價格。但目前只有極少數(shù)城市承接國家引導(dǎo)，在城市更新中施行了面向局部空間的地價測算方法。不同功能在二維城市區(qū)位的變化以及三維空間中重新組合帶來的增值，未充分體現(xiàn)在地價測算技術(shù)中，造成存量空間資源市場價格與實(shí)際價值的錯位。

傳統(tǒng)的基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法、剩余法、市場比較法、收益還原法、成本逼近法在城市更新場景下亦需要對方法內(nèi)參數(shù)體系進(jìn)行改良。例如傳統(tǒng)成本逼近法的測算參數(shù)包含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)、土地開發(fā)利息、土地開發(fā)費(fèi)等，而當(dāng)前參數(shù)選取普遍忽略了城市更新中分散房屋產(chǎn)權(quán)收攏的直接成本以及融資成本。剩余法包含的勘察設(shè)計(jì)和前期工程費(fèi)率、紅線內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)率、房地產(chǎn)開發(fā)投資利潤率、銷售利潤率、管理費(fèi)率，以及收益還原法中房地產(chǎn)、建筑物和土地還原率等參數(shù)選取區(qū)間也大多來自增量開發(fā)項(xiàng)目的歷史經(jīng)驗(yàn)值，在差異化的城市更新項(xiàng)目地價評估中普遍存在不同程度的正反偏差。而國家和地方層面對上述基本技術(shù)方法的改良仍處于空白，亟待基于存量空間資源特征和再開發(fā)流程特點(diǎn)改良現(xiàn)有地價測算方法體系。

4.2 面向不同更新目標(biāo)的調(diào)節(jié)政策

政策實(shí)施上，土地出讓金調(diào)節(jié)政策的創(chuàng)新也存在兩個方向：一是通過各類修正系數(shù)對地價本身的調(diào)節(jié)；二是對已確定地價在征收方式、補(bǔ)貼返還等環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)。過往地方政府對于城市更新的財稅鼓勵政策，主要為產(chǎn)業(yè)招商引資中的稅收優(yōu)惠、房租補(bǔ)貼、無償撥款、貼息貸款、免征行政事業(yè)性收費(fèi)等做法。而傳統(tǒng)地價政策中的修正，根據(jù)其各自特點(diǎn)可劃分為平面特征類修正系數(shù)，即關(guān)注的是土地本身及其直接關(guān)聯(lián)的物理特征，包括臨街深度修正系數(shù)、街角地修正系數(shù)和外部條件類修正；反映土地所處環(huán)境和地理位置的影響，例如臨江（海） 修正、綠地覆蓋率和公園近鄰性修正系數(shù)、商服客流聚集度修正系數(shù)、公共交通可達(dá)性修正系數(shù)；開發(fā)類修正系數(shù)，包括容積率修正系數(shù)、土地開發(fā)程度修正等。從部分先行城市的經(jīng)驗(yàn)可知，通過減征和免征地價政策減少市場主體獲得新開發(fā)權(quán)的成本，可以起到較好的定向調(diào)節(jié)存量空間資源再利用的作用，成為引導(dǎo)支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和補(bǔ)齊民生短板的靈活政策工具。

部分城市的地價征收方式將一次性征收轉(zhuǎn)為滯后征收或分次分階段征收，為降低市場主體開展特定類型城市更新的前期開發(fā)成本壓力與長期融資成本壓力發(fā)揮了實(shí)效。傳統(tǒng)開發(fā)模式下開發(fā)商通過市場融資支付地價，在開發(fā)完成后才能通過對外銷售和自持經(jīng)營回款還本付息。在保證逃繳風(fēng)險可控的前提下，征收方式的改變不影響財政的賬面應(yīng)收賬款，卻能促進(jìn)市場主體從融資買地向通過長期運(yùn)營買地的轉(zhuǎn)變。此外，當(dāng)前城市更新項(xiàng)目“一二級聯(lián)動開發(fā)”中的土地出讓金返還也是重要調(diào)節(jié)手段之一，政府將部分土地出讓金返還給開發(fā)商作為其一級開發(fā)的成本補(bǔ)償，或是公服、基礎(chǔ)設(shè)施、保障房等代建補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)減少財政支出和鼓勵特定功能更新與供給的作用。

5 反思：財稅政策與空間規(guī)劃的聯(lián)動模式探討

建立城市更新可持續(xù)財政模式不僅需要地價技術(shù)與政策的革新，更需要土地財稅政策與空間規(guī)劃的聯(lián)動與融合。我國地方政府過往對土地出讓收入具有較強(qiáng)依賴性，倒逼地方政府傾向于不審慎地快速出讓土地，造成城市內(nèi)部土地利用效率低下，快速擴(kuò)張的城市建設(shè)用地擠占農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間。存量更新時期，空間規(guī)劃通過調(diào)配開發(fā)權(quán)，在功能、容量、產(chǎn)權(quán)與空間區(qū)位的重組中實(shí)現(xiàn)土地增值收益，于私人部門而言是增量的租金與房價，對于政府而言則是土地財政的挖潛。開發(fā)權(quán)要素匹配性的提升，不僅不會帶來過度房地產(chǎn)化，反而有助于解決高速發(fā)展時期產(chǎn)生的諸多城市病。2023年自然資源部印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引》就重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國土空間規(guī)劃和土地政策的銜接。因此，我國城市更新的頂層制度設(shè)計(jì)應(yīng)探索建立在租差合理分配與調(diào)節(jié)上的新土地財政模式，同時引導(dǎo)空間規(guī)劃技術(shù)體系與之協(xié)調(diào)。

長期以來，從城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃到當(dāng)前國土空間規(guī)劃，普遍缺乏對可持續(xù)財政的關(guān)注?？臻g規(guī)劃得出的最優(yōu)用地功能布局、開發(fā)容量和建設(shè)形態(tài)，并不意味著租差的最大化，相反，租差最大化的規(guī)劃建設(shè)也可能伴隨過大的負(fù)外部性影響，突破城市空間的自然與人工環(huán)境承載力極限，故不同功能開發(fā)權(quán)供給量的組合應(yīng)被限制在合理的財政可行區(qū)間內(nèi)。當(dāng)下各地城市更新規(guī)劃的首要目標(biāo)在于促進(jìn)空間功能、空間特征與空間所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境特征之間更好的匹配關(guān)系，明確應(yīng)通過要素優(yōu)化配置而非直接提高容積率和高地價功能占比來提高租差。地方政府應(yīng)基于空間規(guī)劃方案，合理制定自身的長期財稅規(guī)劃，對城市更新產(chǎn)生的土地財政收入進(jìn)行合理預(yù)測，并根據(jù)存量空間增值收益預(yù)測來調(diào)整空間規(guī)劃方案，平衡好貢獻(xiàn)一次性地價收入和長期運(yùn)營稅收的規(guī)劃功能配比。同時滿足短期內(nèi)存量空間資源二次出讓收入與公共設(shè)施配套建設(shè)支出間的平衡，以及存量空間更新后長期財稅收入與公共設(shè)施運(yùn)營維護(hù)支出的平衡。在不突破存量空間各類承載力的前提下，通過精細(xì)化的空間規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)土地增值收益的最大化與公私合理分配，形成可持續(xù)的城市土地財政模式。

作者簡介

祝賀，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

陳旖媛，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

王佳煜，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院講師。

魏美宇，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

田惟怡，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。