城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的類型及空間體系與 規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2025-01-22

作者：冉靜 蔣曉慧 等 

提要

為實(shí)現(xiàn)體系化規(guī)劃進(jìn)而提升防災(zāi)效益，通過文獻(xiàn)梳理和政策文件比較，完善基本概念—類型體系—空間體系—規(guī)劃建設(shè)方法層面的認(rèn)知：概念上明確了平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的本質(zhì)是社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急服務(wù)設(shè)施的兼容，重點(diǎn)是完善應(yīng)急服務(wù)功能；類型上提出完整覆蓋應(yīng)急服務(wù)需求的八大類別的類型體系；空間上提出基于國(guó)土空間規(guī)劃構(gòu)建“省域—市縣域—中心城區(qū)”的設(shè)施空間層級(jí)體系；布局上考慮安全、公平、效率的原則提出“現(xiàn)狀評(píng)估—需求分析—選址布局”的方法?？偨Y(jié)提出平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)著力強(qiáng)化其類型和空間體系的完備度，系統(tǒng)性地發(fā)揮該類設(shè)施在應(yīng)急服務(wù)和韌性提升中的作用。

關(guān)鍵詞

平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施；綜合防災(zāi)規(guī)劃；城市韌性；平急轉(zhuǎn)換

氣候環(huán)境變化導(dǎo)致未來城市可能面臨更頻繁的極端災(zāi)害和安全事件風(fēng)險(xiǎn)，這種高不確定性考驗(yàn)著城市防災(zāi)設(shè)施的應(yīng)對(duì)能力。在城市設(shè)施和用地緊缺的情況下，平災(zāi)結(jié)合的設(shè)施是提高城市韌性的有效途徑，例如：新冠疫情時(shí)，體育館、會(huì)展、學(xué)校和旅館等建筑被用作避難和隔離空間; 河南特大暴雨時(shí)，將圖書館、學(xué)校等作為災(zāi)民臨時(shí)安置點(diǎn)。美國(guó)和日本也曾依托便利店、菜市場(chǎng)、超市等商業(yè)設(shè)施建設(shè)社區(qū)應(yīng)急生活物資供應(yīng)點(diǎn)，將公園綠地、學(xué)校、體育館等空間作為避難場(chǎng)所。可見，城市空間和設(shè)施的多功能使用是城市韌性的重要體現(xiàn)，建設(shè)平急復(fù)合的設(shè)施，提升了設(shè)施正常運(yùn)作能力和功能韌性，同時(shí)靈活的平急轉(zhuǎn)換也提升了設(shè)施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)敏性，是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。

2023年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)超大特大城市試點(diǎn)建設(shè)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施；2024年自然資源部印發(fā)《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》，提出在國(guó)土空間規(guī)劃背景下落實(shí)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃要求，打造平急復(fù)合的韌性城市。然而，在類型和空間體系尚未厘清前，大規(guī)模推廣平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能出現(xiàn)設(shè)施應(yīng)災(zāi)功能單一、類型重復(fù)、建設(shè)冗余、分布不合理等問題。因此，有必要深入探討國(guó)土空間規(guī)劃體系下城市平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的類型、空間體系及建設(shè)要點(diǎn)，進(jìn)而系統(tǒng)性規(guī)劃并有效銜接國(guó)土空間綜合防災(zāi)規(guī)劃。

1 平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的概念內(nèi)涵與類型體系

1.1 平急兩用設(shè)施與平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的概念

平急兩用設(shè)施通常泛指平時(shí)可作城市基礎(chǔ)設(shè)施，災(zāi)時(shí)或緊急狀況下可用作防災(zāi)設(shè)施的一類設(shè)施，我國(guó)目前推進(jìn)建設(shè)的“平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施”是否等同于廣義的平急兩用設(shè)施，明確其概念內(nèi)涵是確定國(guó)土空間規(guī)劃體系下涉及的要素對(duì)象并進(jìn)行分類的前提。為此，首先對(duì)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市防災(zāi)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施的定義進(jìn)行了辨析。見表1。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)定義，城市防災(zāi)設(shè)施是用于災(zāi)害控制、防御和應(yīng)急所必需的建設(shè)工程與配套設(shè)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。理論上，上述兩種設(shè)施的交集、兼容二者功能的設(shè)施均可稱為廣義的平急兩用設(shè)施，即常態(tài)下作為城市基礎(chǔ)設(shè)施、維持正常功能的運(yùn)轉(zhuǎn)，突發(fā)公共事件時(shí)激活或轉(zhuǎn)換功能。據(jù)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》定義，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施是集隔離、應(yīng)急醫(yī)療和物資保障為一體的重要應(yīng)急保障設(shè)施，“平時(shí)”可用作旅游、康養(yǎng)、休閑等，“急時(shí)”按需調(diào)度，轉(zhuǎn)換為隔離場(chǎng)所，滿足應(yīng)急隔離、臨時(shí)安置、物資保障等需求。該定義中的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急服務(wù)設(shè)施的兼容，不包括城市基礎(chǔ)設(shè)施中的工程性基礎(chǔ)設(shè)施，也不屬于防災(zāi)設(shè)施中的應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施，而特指應(yīng)急服務(wù)設(shè)施。綜上，平急兩用設(shè)施的內(nèi)涵更廣泛，而平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)在于補(bǔ)充完善應(yīng)急服務(wù)類設(shè)施。

1.2 平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的類型體系

平急兩用設(shè)施要有效補(bǔ)充城市防災(zāi)短板、提升城市韌性，首先需明確設(shè)施的完整類型體系，以避免規(guī)劃和建設(shè)的類型單一或疏漏。本研究參考2023年自然資源部印發(fā)的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》和《國(guó)土空間綜合防災(zāi)規(guī)劃編制規(guī)程》厘清了城市基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施類型，并依據(jù)現(xiàn)有應(yīng)災(zāi)實(shí)踐案例和相關(guān)政府文件，分析識(shí)別城市基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施的匹配兼容關(guān)系，進(jìn)而在平急兩用設(shè)施的框架下構(gòu)建平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的完整類型體系。

以往的應(yīng)災(zāi)實(shí)踐證實(shí)了城市基礎(chǔ)設(shè)施類型與防災(zāi)設(shè)施兼容的多樣性（圖1）。首先，在兼容災(zāi)害防御設(shè)施方面，將廣場(chǎng)綠地、高架、地下車庫等改造作為平急雨水調(diào)蓄設(shè)施。其次，兼容應(yīng)急保障設(shè)施方面，利用供水車、蓄水池、水井等作為應(yīng)急供水。最后，也是最多實(shí)踐案例驗(yàn)證了基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急服務(wù)設(shè)施的兼容轉(zhuǎn)換，例如：利用學(xué)校、大型體育場(chǎng)館、會(huì)展中心、文體場(chǎng)館、酒店、公園綠地及廣場(chǎng)、福利院等改造用作避難場(chǎng)所；將醫(yī)院、酒店賓館、保障房等用作集中隔離場(chǎng)所，改造大型會(huì)展中心、體育館用作方艙醫(yī)院；選取空港、鐵路、公路等用作應(yīng)急物流樞紐，選取部分城市高速路、快速路等作為應(yīng)急通道；將零售店、便利店、菜市場(chǎng)、超市、社區(qū)網(wǎng)格倉、配送提貨站等用作應(yīng)急物資儲(chǔ)備和配送設(shè)施，利用圖書館作為應(yīng)急避難、臨時(shí)應(yīng)急指揮場(chǎng)所。

根據(jù)上述分析，《國(guó)土空間綜合防災(zāi)規(guī)劃編制規(guī)程》涉及的四類防災(zāi)設(shè)施中，災(zāi)害防御、應(yīng)急服務(wù)、應(yīng)急保障基礎(chǔ)類設(shè)施均能在城市基礎(chǔ)設(shè)施體系中匹配防災(zāi)減災(zāi)性能的設(shè)施，而災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施與城市日常功能的兼容性較弱。在三類可兼容防災(zāi)設(shè)施中，應(yīng)急服務(wù)設(shè)施與城市基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)換應(yīng)用最為廣泛，使用頻率高，這也是我國(guó)當(dāng)下平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)急服務(wù)功能的原因。建議根據(jù)應(yīng)急服務(wù)的細(xì)分類別進(jìn)行平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施類型體系的完整規(guī)劃和建設(shè)。

具體來說，下一步的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施部署應(yīng)在現(xiàn)有的四類應(yīng)急服務(wù)功能（應(yīng)急交通、避難安置、應(yīng)急醫(yī)療、應(yīng)急物資儲(chǔ)備與配送） 基礎(chǔ)上，補(bǔ)充應(yīng)急指揮設(shè)施、應(yīng)急救援中心、應(yīng)急救援隊(duì)伍訓(xùn)練基地、防災(zāi)減災(zāi)宣教培訓(xùn)基地，如圖1虛線展示的建議補(bǔ)充的設(shè)施功能兼容關(guān)系，以形成平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施類型體系（表2）。第一，根據(jù)《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和《應(yīng)急指揮通信保障能力建設(shè)規(guī)范》，應(yīng)急指揮設(shè)施須滿足抗震設(shè)防和保障應(yīng)急通信，并具備交通便利性。機(jī)關(guān)團(tuán)體設(shè)施、大型酒店、大型體育館等配備有通信設(shè)備、辦公區(qū)、數(shù)據(jù)中心和會(huì)議空間的設(shè)施，通常滿足相應(yīng)條件，緊急狀況下可兼容作為臨時(shí)應(yīng)急指揮設(shè)施。第二，應(yīng)急救援中心的布點(diǎn)主要考慮地理交通和救援力量、較完整的應(yīng)急醫(yī)療救援系統(tǒng)、理論實(shí)踐能力和經(jīng)驗(yàn)。機(jī)關(guān)團(tuán)體設(shè)施、高等院校、科研院所、醫(yī)院、消防站有較好的理論實(shí)踐能力，可依托其力量迅速組建救援隊(duì)伍，結(jié)合其內(nèi)部設(shè)備形成臨時(shí)應(yīng)急救援中心。第三，應(yīng)急救援訓(xùn)練的場(chǎng)地需要充足空間用于開展訓(xùn)練和停放訓(xùn)練設(shè)備，大型消防站，公園綠地及廣場(chǎng)用地具備空間基礎(chǔ)，可作為實(shí)戰(zhàn)模擬訓(xùn)練的備用基地。第四， 根據(jù)《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》對(duì)應(yīng)急科普宣教工程建設(shè)的建議要求，利用工廠企業(yè)舊址、廢棄礦山等建設(shè)的主題公園、科技館、博物館、教育設(shè)施、文化活動(dòng)中心等與公眾聯(lián)系緊密，能提供多種展示和互動(dòng)方式，覆蓋更多受眾的設(shè)施可用作防災(zāi)減災(zāi)宣教培訓(xùn)基地。

此外，各類平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)根據(jù)綜合防災(zāi)的需求進(jìn)行差異化配置，例如兼容應(yīng)急醫(yī)療的設(shè)施應(yīng)考慮區(qū)分普通和傳染病應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施的細(xì)分功能類型。下文針對(duì)我國(guó)著力建設(shè)的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施，探討其空間體系和規(guī)劃建設(shè)要點(diǎn)。

2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間體系

為在各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，并與國(guó)土空間綜合防災(zāi)規(guī)劃相協(xié)同，需將識(shí)別的設(shè)施類型體系與國(guó)土空間規(guī)劃的空間體系相匹配，具體包括空間層級(jí)和空間布局兩個(gè)方面。

2.1 平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間層級(jí)

在現(xiàn)有國(guó)土空間規(guī)劃的國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五級(jí)”體系下，參考《國(guó)土空間綜合防災(zāi)規(guī)劃編制規(guī)程》，研究建議將八種設(shè)施類型分為省域、市縣域和中心城區(qū)等三級(jí)空間，構(gòu)建平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間體系（表3），在保證設(shè)施類型完整的基礎(chǔ)上，分空間層級(jí)進(jìn)行設(shè)施規(guī)模等級(jí)的體系化規(guī)劃建設(shè)。此外，兼容應(yīng)急交通、避難安置、應(yīng)急醫(yī)療、應(yīng)急物資儲(chǔ)備與配送功能的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施，還需根據(jù)綜合防災(zāi)規(guī)劃要求進(jìn)行等級(jí)和功能細(xì)分，如用于避難安置的設(shè)施，應(yīng)根據(jù)細(xì)分等級(jí)——中心避難、固定避難和緊急避難，完善其等級(jí)規(guī)模體系并配套相應(yīng)設(shè)施。

2.2 平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局

在完善平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的類型和空間層級(jí)基礎(chǔ)上，科學(xué)合理的設(shè)施布局是提高應(yīng)急管理有效性的關(guān)鍵。平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施作為一類公共基礎(chǔ)設(shè)施， 首先需滿足公平性的布局原則，其次作為應(yīng)急服務(wù)設(shè)施，其布局還需考慮安全性、效率性、可達(dá)性、有效性、經(jīng)濟(jì)性等原則。

綜合考慮上述布局原則和參考相關(guān)涉及安全防災(zāi)的空間布局與設(shè)施規(guī)劃研究，建議平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的布局規(guī)劃流程按現(xiàn)狀評(píng)估、需求分析、選址布局等三個(gè)階段進(jìn)行（表4）。現(xiàn)狀評(píng)估階段，各類設(shè)施的選址和設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)需符合安全要求，避讓危險(xiǎn)區(qū)域。其中，應(yīng)急醫(yī)療類設(shè)施同時(shí)需考慮避讓飲用水水源保護(hù)地和人口密集區(qū)域，并適宜處于區(qū)域常年下風(fēng)向。為保證信息的傳達(dá)接收，應(yīng)急指揮中心的布局需充分考慮災(zāi)時(shí)功能保障要求，確定其間距和抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)?；诠叫栽瓌t，需全面評(píng)估區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)狀防災(zāi)資源，分析風(fēng)險(xiǎn)的分布、類型和級(jí)別。同時(shí)，可以建立設(shè)施清單，評(píng)估現(xiàn)有設(shè)施的防災(zāi)的類型、性能和平急轉(zhuǎn)換效率，找出設(shè)施防災(zāi)能力與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面存在的差距，為后續(xù)有針對(duì)性地開展設(shè)施配置提供依據(jù)。

需求分析階段，基于安全原則需明確區(qū)域?yàn)?zāi)害的主要類型并預(yù)測(cè)其最大危險(xiǎn)等級(jí)，厘清災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的設(shè)施分布情況和各類人群對(duì)設(shè)施的需求，包括需求類型和需求點(diǎn)分布情況以及對(duì)各級(jí)各類設(shè)施的服務(wù)效率評(píng)估，以保證設(shè)施選址布局的科學(xué)性。

選址布局階段，對(duì)于備選設(shè)施自身及其選址，首先需要避讓危險(xiǎn)區(qū)域，滿足安全原則，建議選擇具備較高平急兼容性的設(shè)施。其次是需求點(diǎn)分析，既包括需求的數(shù)量，如對(duì)設(shè)施具有需求的人群數(shù)量和分布，也包括考慮需求的質(zhì)量，如對(duì)設(shè)施的面積、床位等需求。設(shè)施容量設(shè)置上，各類設(shè)施應(yīng)保證損壞后有備選設(shè)施，滿足其服務(wù)范圍內(nèi)設(shè)定最大災(zāi)害效應(yīng)下需提供應(yīng)急服務(wù)人口的需求量，如：《應(yīng)急避難場(chǎng)所分級(jí)及分類》中對(duì)各級(jí)避難安置基地的可容納人數(shù)、人均有效避難面積和服務(wù)范圍提出了具體標(biāo)準(zhǔn)要求；《救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》要求應(yīng)急儲(chǔ)備分發(fā)的物資類別按照0.12—0.15 m2/ 人配置。同時(shí)，需考慮老人、孕婦等特殊群體，提供特定的避難空間和物資需求等。最后，可以通過空間優(yōu)化的模型或算法，分類型、分層級(jí)、分災(zāi)種開展設(shè)施選址布局，實(shí)現(xiàn)設(shè)施對(duì)人群需求的量與質(zhì)的全覆蓋，形成平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提高設(shè)施響應(yīng)和使用效率。

3 平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)思考

3.1 平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)上述對(duì)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的概念、類型、空間層級(jí)和空間布局的分析，結(jié)合當(dāng)前相關(guān)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、設(shè)計(jì)導(dǎo)則及政企聯(lián)合儲(chǔ)備模式的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃建設(shè)方法和應(yīng)急物資儲(chǔ)備等方面還存在一定不足。

規(guī)劃層面，目前我國(guó)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃處于討論、印發(fā)方案階段。我國(guó)各試點(diǎn)城市首先篩選存量資源，圍繞隔離、臨時(shí)安置、倉儲(chǔ)等領(lǐng)域制定項(xiàng)目清單和行動(dòng)方案，積極研究并印發(fā)平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)規(guī)范、指南，進(jìn)行新建改建以提升設(shè)施應(yīng)急能力的探索（表5）。從類型體系上看，多聚焦于避難安置、應(yīng)急醫(yī)療和應(yīng)急物資儲(chǔ)備等三類設(shè)施，缺少應(yīng)急指揮、應(yīng)急救援等類型，類型完備性存在不足。從空間層級(jí)上看，集中關(guān)注市級(jí)層面的設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，缺少省級(jí)、中心城區(qū)層級(jí)的上下傳導(dǎo)，還未形成系統(tǒng)化的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施體系。從空間布局技術(shù)上看，目前適配應(yīng)急功能的新改建設(shè)施，主要關(guān)注選址、空間布局、設(shè)備指標(biāo)、平急轉(zhuǎn)換預(yù)案，聚焦設(shè)施或場(chǎng)地內(nèi)部空間的改造技術(shù)，對(duì)設(shè)施的服務(wù)范圍、容量與需求點(diǎn)匹配的問題還未深入探討，易出現(xiàn)類型重復(fù)、供給冗余和缺乏并存等問題。

除了設(shè)施的類型、空間體系布局外，應(yīng)急物資儲(chǔ)備是影響平急兩用設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的重要因素，我國(guó)也積極踐行應(yīng)急物資儲(chǔ)備社會(huì)化。關(guān)于應(yīng)急物資儲(chǔ)備，現(xiàn)行儲(chǔ)備模式主要有政府實(shí)物儲(chǔ)備、協(xié)議企業(yè)實(shí)物儲(chǔ)備、協(xié)議企業(yè)生產(chǎn)能力儲(chǔ)備和合同儲(chǔ)備等四種。2022年應(yīng)急管理部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家糧食和儲(chǔ)備局聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》，明確了我國(guó)以實(shí)物儲(chǔ)備為基礎(chǔ)、協(xié)議和產(chǎn)能儲(chǔ)備相結(jié)合的應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式。其中，協(xié)議和產(chǎn)能儲(chǔ)備具體指政府與相關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議來保障應(yīng)急物資的生產(chǎn)、供給，企業(yè)需根據(jù)協(xié)議內(nèi)容生產(chǎn)并代政府儲(chǔ)備相關(guān)物資，或預(yù)留生產(chǎn)能力供政府應(yīng)急調(diào)用。這種應(yīng)急物資企業(yè)協(xié)議代儲(chǔ)、產(chǎn)能儲(chǔ)備等政企聯(lián)合儲(chǔ)備的模式可以提高政府物資籌集水平、保障物資供應(yīng)能力。然而，現(xiàn)有案例中的儲(chǔ)備主要針對(duì)應(yīng)急實(shí)物類型的儲(chǔ)備，例如與國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局合作的糧食應(yīng)急保障企業(yè)，對(duì)糖、豬肉、農(nóng)藥等商品的承儲(chǔ)單位提出具體要求的《浙江省省級(jí)重要商品應(yīng)急儲(chǔ)備管理辦法》等，缺少對(duì)空間、人員、信息、服務(wù)等多種平急兩用資源進(jìn)行儲(chǔ)備的考慮。同時(shí)，目前多為國(guó)家層面的行動(dòng)，省、市/縣、中心城區(qū)以及社區(qū)層面不同層級(jí)的政企聯(lián)合儲(chǔ)備建設(shè)還未深入探討。

3.2 平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)要點(diǎn)

平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施具有類型多、領(lǐng)域廣和管理主體多元等特征，要解決上述平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)不足，實(shí)現(xiàn)平急功能復(fù)合的國(guó)土空間布局總體要求，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)深入思考以下要點(diǎn)。

第一，構(gòu)建完整平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施類型體系。國(guó)土空間規(guī)劃要求“一張圖”作為規(guī)劃管理的重要依據(jù)，而平急兩用公共設(shè)施規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，有必要構(gòu)建完整的考慮平急兩用功能的用地類型體系，并繪制平時(shí)和急時(shí)兩種狀態(tài)下的平急兩用設(shè)施用地圖，補(bǔ)充完善防災(zāi)設(shè)施類型體系。

第二，構(gòu)建全域統(tǒng)籌的空間布局體系。設(shè)施規(guī)劃需全盤考慮，《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》也明確提出平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施全域統(tǒng)籌，構(gòu)建城鄉(xiāng)安全格局的要求。平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃不僅需要考慮中心城區(qū)兼容設(shè)施的空間布局，同時(shí)需要與全域其他空間層級(jí)的設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃布局，共同構(gòu)建城市安全韌性空間體系。

第三，明確各類設(shè)施平急轉(zhuǎn)換能力，精準(zhǔn)提升防災(zāi)效益。相比城市基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施，平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施更加強(qiáng)調(diào)功能復(fù)合與轉(zhuǎn)換。在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上，不僅要考慮設(shè)施的承載力、服務(wù)范圍等，還需考慮平急轉(zhuǎn)換效率，即基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施功能的交集越大，則設(shè)施的利用效率和轉(zhuǎn)換能力越高，反之則需要投入更多資源進(jìn)行分類建設(shè)。因此，規(guī)劃時(shí)需考慮區(qū)域現(xiàn)狀設(shè)施資源情況和防災(zāi)需求，評(píng)估設(shè)施平急轉(zhuǎn)換效率并預(yù)測(cè)提升其平急兼容能力所需的資源成本，有針對(duì)性地提升設(shè)施防災(zāi)能力。

第四，針對(duì)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備，《糧食應(yīng)急保障企業(yè)管理辦法》《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》等文件強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)合作儲(chǔ)備的重要性，但尚未全面發(fā)揮社會(huì)力量的作用，未來我國(guó)應(yīng)完善政企合作儲(chǔ)備機(jī)制，細(xì)化企業(yè)責(zé)任。除了應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制外，明確土地、空間、人員、信息和服務(wù)等要素的儲(chǔ)備也是平兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施政企聯(lián)合儲(chǔ)備建設(shè)需要強(qiáng)化的要點(diǎn)之一。市場(chǎng)、非營(yíng)利組織等社會(huì)力量參與設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，有利于盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施的存量資產(chǎn)，激發(fā)市場(chǎng)活力，保證平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展利用。但同時(shí)也需強(qiáng)化政府監(jiān)管，將非政府力量介入的負(fù)外部效應(yīng)最小化。

第五，強(qiáng)化與相關(guān)支撐系統(tǒng)規(guī)劃的協(xié)同，加強(qiáng)保障公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急能力發(fā)揮的日?；A(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)規(guī)劃。例如，為了保障避難場(chǎng)所功能的正常發(fā)揮，需要規(guī)劃與之配套的疏散道路系統(tǒng)、基本的供電基礎(chǔ)設(shè)施、廢棄物處理系統(tǒng)、應(yīng)急供水管網(wǎng)以及相關(guān)專業(yè)隊(duì)工程等等。因此，在關(guān)注平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地保障、規(guī)模等級(jí)規(guī)劃以及與之配套的物資儲(chǔ)備之外，還需結(jié)合各類支持系統(tǒng)系統(tǒng)地開展規(guī)劃工作。

4 結(jié)語

平急兩用設(shè)施是重要的應(yīng)急保障設(shè)施，有助于補(bǔ)齊城市防災(zāi)設(shè)施的短板，增強(qiáng)城市韌性，但目前我國(guó)對(duì)平急兩用設(shè)施的具體內(nèi)涵、類型尚不明確，未形成完整的體系框架。本文在厘清平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施概念基礎(chǔ)上，從綜合防災(zāi)視角構(gòu)建完整的平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施類型體系，基于國(guó)土空間規(guī)劃背景提出分“省域—市縣域—中心城區(qū)”的空間層級(jí)體系，建設(shè)八大類平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施，并初步探討了其布局方法原則。結(jié)合案例分析，提出設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)要點(diǎn)，為我國(guó)開展平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供參考。

作者簡(jiǎn)介

冉靜，湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院、丘陵地區(qū)城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)湖南省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副教授、碩士生導(dǎo)師。

蔣曉慧，湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院碩士研究生。

赫磊，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市評(píng)估與開發(fā)研究中心主任。

許乙青，湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院、丘陵地區(qū)城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)湖南省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副教授、碩士生導(dǎo)師。

張鵬，湖南大學(xué)設(shè)計(jì)研究院有限公司高級(jí)工程師。

嚴(yán)湘琦，湖南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院高級(jí)工程師，都市空間設(shè)計(jì)研究中心主任，碩士生導(dǎo)師。