圈群組織視角下中國縣域城鎮(zhèn)化的空間分類與格局特征

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2024-08-28

作者：申明銳 李悅 孫東琪 

提要

近年來，中國城市發(fā)展中的等級規(guī)模結(jié)構(gòu)面臨著劇烈重組，突出表現(xiàn)為以中心城市為組織核心的都市圈和城市群日益成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，即城鎮(zhèn)體系變動呈現(xiàn)出大城市偏向的空間集聚態(tài)勢?？h域作為新型城鎮(zhèn)化空間格局的基礎(chǔ)構(gòu)成，面廣量大，在新發(fā)展格局中缺乏充分的研究關(guān)注。選取1853 個縣域作為研究對象，結(jié)合現(xiàn)有規(guī)劃和研究中19 個城市群、36 個都市圈的范圍劃定，以及圈群中心城市對不同位置縣域的影響，確定大都市輻射縣域、圈群潛力地區(qū)縣域、圈群空隙地區(qū)縣域等3種類型，即透過圈群組織視角分析中國縣域城鎮(zhèn)化格局。利用縣域七普數(shù)據(jù)和相關(guān)公開數(shù)據(jù)，基于熵值法確定的權(quán)重，從人口、經(jīng)濟(jì)、社會、土地等4個維度對中國縣域綜合城鎮(zhèn)化水平進(jìn)行測度，提煉總結(jié)現(xiàn)階段縣域城鎮(zhèn)化的空間格局特征，并為后續(xù)的縣域規(guī)劃實踐提出相應(yīng)政策參考。

關(guān)鍵詞

縣域城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化水平測度；都市圈；城市群；空間格局

近年來，我國城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)面臨著劇烈重組，呈現(xiàn)出“圈群化”的重要趨勢。以中心城市為組織核心的都市圈和城市群成為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，圈群的組織聯(lián)動編織起發(fā)揮中心城市輻射帶動作用的空間載體，在提升國家和區(qū)域競爭力方面占據(jù)重大優(yōu)勢。那些位于各大圈群并集補(bǔ)集地帶的縣域，擁有近90％的國土面積、承載超50％的常住人口，是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，一直缺乏相應(yīng)關(guān)注。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，標(biāo)志著經(jīng)歷了新冠疫情后，決策層重新認(rèn)識到縣域在城鎮(zhèn)化格局中應(yīng)有的地位，一系列的配套政策提出要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，推進(jìn)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等設(shè)施提級擴(kuò)能。這些新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的達(dá)成，均需要強(qiáng)化縣域?qū)用娴膰檠芯俊?o:p>

回顧已有的縣域城鎮(zhèn)化格局相關(guān)文獻(xiàn)，其研究視角和分析單元主要集中在行政區(qū)、主體功能區(qū)、特定政策區(qū)、自然地理區(qū)劃等方面。然而置于前述新發(fā)展格局中“圈群化”空間組織背景下，分析我國縣域城鎮(zhèn)化問題，勢必要考慮與中心城市的距離、聯(lián)系強(qiáng)度乃至中心城市本身的發(fā)展水平等因素，現(xiàn)有研究缺少新發(fā)展格局下社會經(jīng)濟(jì)的綜合考量。

受地理區(qū)位、自然稟賦、工業(yè)化程度等方面的影響，不同類型縣域在城鎮(zhèn)化水平、動力機(jī)制、發(fā)展方向上都存在較大區(qū)別，需要明確當(dāng)前我國縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段和現(xiàn)狀國情。受制于十年為周期的人口普查年份和縣級尺度數(shù)據(jù)的可獲取性，全國范圍的縣域城鎮(zhèn)化水平測度成果相對較少，且多以五普、六普年份為基準(zhǔn)年，測度結(jié)果的時效性已然大幅降低。測度體系多專注于單維度如人口、土地城鎮(zhèn)化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。隨著社會各界對于城鎮(zhèn)化內(nèi)涵理解的不斷加深，也出現(xiàn)了復(fù)合多種指標(biāo)的綜合測度方式。

基于以上對縣域城鎮(zhèn)化研究視角和水平測度兩方面的綜述，本研究立足當(dāng)前城鎮(zhèn)化新發(fā)展格局的經(jīng)濟(jì)社會背景，緊扣以中心城市為核心的都市圈城市群空間組織視角，在劃分圈群組織空間從屬關(guān)系的基礎(chǔ)上對縣域進(jìn)行歸并分類，完成了全國尺度上縣域綜合城鎮(zhèn)化水平測度這項基礎(chǔ)性工作，總結(jié)了當(dāng)前中國縣域城鎮(zhèn)化的格局特征，并為后續(xù)的縣域規(guī)劃實踐從空間分類施策指引和多維度均衡發(fā)展的角度給出了政策參考。

1 圈群組織視角下的縣域分類

1.1 都市圈與城市群的空間劃分

都市圈和城市群作為現(xiàn)階段我國承載發(fā)展要素的主要空間形式，其內(nèi)部的中心城市與周邊區(qū)域進(jìn)行著集聚與輻射并存的良性互動，中心城市在要素集聚成為增長極后，又對周邊區(qū)域產(chǎn)生輻射帶動作用。因此，與都市圈、城市群的空間關(guān)系在一定程度上決定了縣域的發(fā)展水平。

本文劃分圈群組織空間從屬關(guān)系所依據(jù)的城市群數(shù)量是《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確定的19個城市群[圖1(a)]。空間范圍則依據(jù)國家發(fā)展改革委以及各地公布的城市群規(guī)劃，并綜合了方創(chuàng)琳[22]主編的《中國城市群地圖集》等相關(guān)研究內(nèi)容。

目前我國都市圈的數(shù)量并沒有官方文件明確指出。參考學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，都市圈核心城市的城區(qū)常住人口應(yīng)在300萬人以上，且承擔(dān)區(qū)域內(nèi)重要的行政職能，在西部和東北等對于國家安全具有重大戰(zhàn)略意義的地區(qū)，人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)放寬。除了對于核心城市的門檻要求，都市圈的建設(shè)還應(yīng)與城市群緊密結(jié)合，共同構(gòu)建“以圈鼎群、以群托圈”的新發(fā)展格局。因此，結(jié)合各地出臺的都市圈規(guī)劃文件、七普人口數(shù)據(jù)以及相關(guān)成果，本研究最終確定了全國范圍內(nèi)的36 個都市圈[圖1(b)]?？臻g范圍主要依據(jù)國家發(fā)展改革委批復(fù)的10個都市圈發(fā)展規(guī)劃以及各地“十四五”、相關(guān)規(guī)劃文件等綜合而成。

1.2 圈群組織視角下的3種縣域類型

將19個城市群和36個都市圈的空間范圍綜合起來可以發(fā)現(xiàn)，圈群組織的空間從屬關(guān)系可以分為圈內(nèi)群內(nèi)、圈內(nèi)群外、圈外群內(nèi)、圈外群外等4 種類型。作為一種基于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的功能地域概念，都市圈的內(nèi)涵本質(zhì)決定了其中心城市對于周邊縣域的輻射帶動作用相比城市群更加直接。位于都市圈范圍內(nèi)的縣域在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等各方面都具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢，有機(jī)會受到中心城市的直接輻射帶動?？臻g尺度更大的城市群難以做到直接帶動作用的全覆蓋，但考慮到政策傾斜、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，只位于城市群范圍內(nèi)的縣域?qū)⑹俏磥砣θ航M織發(fā)展的潛力縣域。處于圈群組織空隙地區(qū)的縣域，盡管城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較弱、動力稍顯不足，但更能代表我國最為普遍、更“回歸日常生活”、支撐城鎮(zhèn)化基本格局的縣域，亟待各界的重點(diǎn)關(guān)注。因此，在4種空間從屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步根據(jù)都市圈中心城市對縣域發(fā)展的影響力，將縣域分為大都市輻射縣域、圈群潛力地區(qū)縣域、圈群空隙地區(qū)縣域等3種類型。見表1。

據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2020年底，全國共有2844個縣級行政單元，以973個市轄區(qū)外的1871個縣域單元為基礎(chǔ)，排除新疆11個生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)縣級市以及其他少部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失的縣域后，最終確定1853個縣域作為研究對象，其空間分布也代表了圈群組織視角下的縣域新格局（圖2）。其中，27％的縣域?qū)儆诖蠖际休椛淇h域，近33％的縣域?qū)儆谌θ簼摿Φ貐^(qū)縣域， 40％的縣域?qū)儆谌θ嚎障兜貐^(qū)縣域（表2）。由此可見，盡管近些年的都市圈、城市群建設(shè)已成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要舉措，但大部分縣域?qū)嶋H上并未參與到其核心建構(gòu)中，而是位于以中心城市為核心、以圈群輻射為支撐的新空間體系的邊緣地帶和空隙地區(qū)。

在胡煥庸線（以下簡稱胡線） 以東，除云貴桂湘、川陜鄂、東北三江平原等交界區(qū)域以外，大部分區(qū)域圈群建設(shè)較為密集，縣域以大都市輻射縣域和圈群潛力地區(qū)縣域居多，圈群空隙地區(qū)縣域主要面臨農(nóng)業(yè)人口密集、資源要素流失與縣域功能亟待自主完善等問題，典型的如蘇北、皖北、浙南等地區(qū)。在胡線以西地區(qū)，受地理環(huán)境的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚的程度都比較低，并不是圈群建設(shè)的核心區(qū)域，大量圈群空隙地區(qū)縣域建設(shè)的重點(diǎn)是支撐生態(tài)安全保障和國家空間戰(zhàn)略格局。

1.3 3類縣域的基本特征

涉及面廣、人口量大是中國縣域城鎮(zhèn)化的基本國情。1853個縣域的陸地總面積達(dá)到了859.28萬km2，占全國陸地總面積的近90％，是我國地理版圖的基礎(chǔ)組成部分。其中，大都市輻射縣域只占10％，其余80％皆為圈群潛力地區(qū)縣域和圈群空隙地區(qū)縣域。根據(jù)七普數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年1853個縣域的總戶籍人口8.9億人，占全國的61.5％，總常住人口7.4億人，占全國的52.5％，相比戶籍人口少了1.5億人。這一數(shù)據(jù)反差恰恰反映了正視農(nóng)民的選擇并妥善解決縣域城鎮(zhèn)化問題的極端重要性。

具體而言，2010至2020年間，全國縣域總戶籍人口增加了2282萬人，其中戶籍人口正增長的縣域達(dá)到1192個，約占總數(shù)的2/3。3類縣域整體上均屬于戶籍人口增長狀態(tài)，但占全國總戶籍人口比重小幅下降，說明農(nóng)村人口直接落戶城區(qū)的趨勢依舊超過縣城?？h域總常住人口變化趨勢與戶籍人口截然相反，呈絕對流出狀態(tài)，數(shù)量減少了3506萬人，人口凈流出的縣域數(shù)量達(dá)到1244個，同樣占到總數(shù)的2/3，人口流失縣城的治理問題亟待關(guān)注。圈群潛力地區(qū)縣域的人口流出情況最為嚴(yán)重，凈流出1936萬人。圈群空隙地區(qū)縣域由于普遍距離中心城市較遠(yuǎn)，受虹吸效應(yīng)影響不明顯，占總?cè)丝诒戎亟捣炊?類縣域中最低。戶籍人口增、常住人口減這一對比印證了縣域在全國城鎮(zhèn)體系構(gòu)建和就近城鎮(zhèn)化過程中作為一個重要變量的地位和作用。未來一段時間內(nèi)，戶籍和常住分離、人口在縣域與中心城市之間“兩棲”的現(xiàn)象仍然會長期存在，亦可以視為縣域城鎮(zhèn)化的重要潛力。

盡管縣域占據(jù)了全國近90％的陸地面積、62％的戶籍人口和52％的常住人口，但縣域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展卻遠(yuǎn)低于全國平均水平，未來城鎮(zhèn)化的提質(zhì)增效任重道遠(yuǎn)。2020年我國縣域的GDP總量約為38.5萬億元，僅占全國的37.87％，全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力布局依舊主要集中在以市轄區(qū)為代表的城區(qū)。受中心城市輻射帶動作用，大都市輻射縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體上優(yōu)于圈群潛力地區(qū)縣域和圈群空隙地區(qū)縣域。尤其是第一類與第三類的差距巨大，前者縣均GDP高達(dá)后者的3.6倍，人均GDP為1.7倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡問題凸顯。據(jù)統(tǒng)計，我國縣域擁有全國超過50％的中小學(xué)生，但教育資源與另50％學(xué)生所在的城區(qū)完全不能相提并論，圈群空隙地區(qū)縣域擁有全國15%的中小學(xué)生，這些孩子所接觸的教育資源質(zhì)量亟待提升。根據(jù)國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)，2020年全國平均每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為6.46張，但縣域統(tǒng)計結(jié)果只有5.72張。縣均醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)從大都市輻射縣域到圈群空隙地區(qū)縣域有明顯降低，但縣均千人指標(biāo)數(shù)據(jù)卻有所提升，側(cè)面反映出醫(yī)療設(shè)施的配置格局仍有優(yōu)化空間。

城鎮(zhèn)化率方面，2020年全國縣域整體城鎮(zhèn)化率為48.6％，較2010年增加了13.82％，但與國家統(tǒng)計局公布的全國常住人口城鎮(zhèn)化率“超過60％”相比仍有較大差距。大都市輻射縣域的城鎮(zhèn)化率均值高于其他兩類縣域，且增速更快。9.5％的縣域城鎮(zhèn)化率仍低于30％，尚處于城鎮(zhèn)化起步階段，絕大部分屬于圈群空隙地區(qū)縣域，主要集中在西南藏區(qū)和南疆地區(qū)。另有5.5％的縣域城鎮(zhèn)化率越過70％，邁入城鎮(zhèn)化成熟階段，主要集中在東南沿海和北方邊境地區(qū)。與東南沿海地區(qū)高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平帶動的高城鎮(zhèn)化率有所不同，北方邊境縣域的高城鎮(zhèn)化率屬于“統(tǒng)計型城鎮(zhèn)化虛高”，受體制和統(tǒng)計口徑等因素的影響較大，城鎮(zhèn)化質(zhì)量還有待提高。毫無疑問，單一的常住人口城鎮(zhèn)化率已難以滿足高質(zhì)量發(fā)展時代對于真實城鎮(zhèn)化水平的刻畫需求。

2 縣域綜合城鎮(zhèn)化水平測度

2.1 指標(biāo)體系

為了更加全面地測度縣域的綜合城鎮(zhèn)化水平，本文在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上選取人口、經(jīng)濟(jì)、社會、土地等4個一級指標(biāo)，分別反映縣域非農(nóng)化程度、縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、縣域生活質(zhì)量和縣域建設(shè)用地情況?？紤]到數(shù)據(jù)在全國尺度上的代表性和可獲取性，以及教育城鎮(zhèn)化、醫(yī)療服務(wù)均等化等社會熱點(diǎn)話題，進(jìn)一步確定了16個二級指標(biāo)（表3）。盡管農(nóng)業(yè)與生態(tài)格局同樣是縣域城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，但考慮其在全國尺度評價的適用性，未被納入本研究的指標(biāo)體系，未來可在更為合適的流域或省級尺度上進(jìn)行完善。數(shù)據(jù)來源主要包括《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市卷） 2021》《2020中國人口普查分縣資料》《中國2010年人口普查分縣資料》《中國多時期土地利用遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)集》等，對于部分缺失數(shù)據(jù)，由《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市卷） 2020》以及各省、市、縣統(tǒng)計年鑒和國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報補(bǔ)充。

2.2 熵值法確定權(quán)重

熵值法作為確定指標(biāo)權(quán)重的經(jīng)典客觀賦值法，遵循數(shù)據(jù)的客觀環(huán)境，相較于專家打分法、層次分析法等主觀賦值法，可以排除人為的主觀因素，進(jìn)而提高結(jié)論的可信度。經(jīng)計算，一級指標(biāo)權(quán)重由高到低分別為經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化（表3）。二級指標(biāo)權(quán)重最高的前3項為規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)增加值、城鎮(zhèn)建設(shè)用地，總計占比超1/3。這說明在全國范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)和土地因素已超過人口成為衡量縣域城鎮(zhèn)化水平的重要指標(biāo)，以制造業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)對縣域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展依舊貢獻(xiàn)巨大。固有觀念通常看重的人均GDP、人均公共預(yù)算支出、人均儲蓄存款余額等3項人均數(shù)據(jù)權(quán)重反而較小，根據(jù)熵值法的原理，說明這3項指標(biāo)在全國各縣域之間差距逐漸縮小，區(qū)域均衡性不斷提高。權(quán)重最小的指標(biāo)是城鎮(zhèn)化率，不足1%，說明我國總體城鎮(zhèn)化率越過65%進(jìn)入中后期后，縣域間城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)差距不斷縮小，單一的人口指標(biāo)已難以真實展現(xiàn)各縣域的城鎮(zhèn)化水平和發(fā)展質(zhì)量，綜合測度指標(biāo)體系因而具備了更為現(xiàn)實的意義。

3 縣域城鎮(zhèn)化的格局特征

3.1 當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平與高質(zhì)量發(fā)展要求仍有差距

根據(jù)涵蓋了人口、經(jīng)濟(jì)、社會、土地等4個維度的綜合測度結(jié)果可以看出，目前我國縣域的綜合城鎮(zhèn)化水平仍以低、中水平為主（圖3、圖4）。胡線附近及以西的縣域因多山地、高海拔、氣候適宜性差等原因，絕大部分表現(xiàn)為低水平城鎮(zhèn)化，另外東北、粵桂湘交界地區(qū)也有明顯的低綜合城鎮(zhèn)化水平縣域集中分布的現(xiàn)象。高水平縣域僅占2.2％，主要集中在胡線以東以長三角為代表的東南沿海地區(qū)，山東沿海和湖南東部有零星分布，胡線以西僅有新疆巴音郭楞蒙古自治州的庫爾勒市為高綜合城鎮(zhèn)化水平縣域。

單維度方面，全國仍有67.3％的縣域處于低人口城鎮(zhèn)化水平，胡線兩側(cè)的人口城鎮(zhèn)化水平差距明顯，符合既有認(rèn)知。高人口城鎮(zhèn)化水平縣域主要集中在蘇南、浙北、皖北、豫東等東南沿海和華北平原，多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高或人口基數(shù)較大的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化水平普遍偏低且區(qū)域之間差距較大，低水平縣域比例高達(dá)88.3％ ， 高水平縣域僅占1.2％，主要集中于東南沿海地區(qū)，頭部縣域數(shù)量較少且優(yōu)勢極化，長尾效應(yīng)明顯。中部地區(qū)唯三的高經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化水平縣域是湖南省長沙縣和瀏陽市以及江西省南昌縣，這3個縣域在百強(qiáng)縣排名分別位列第10名、第19名、第39名。

縣域社會城鎮(zhèn)化水平方面，全國整體相對較高，且在空間分布上更為均勻，符合公服設(shè)施保底線的基本布局規(guī)律，也驗證了21世紀(jì)以來我國推進(jìn)公共服務(wù)均等化建設(shè)卓有成效。相較于人口、經(jīng)濟(jì)、社會維度，縣域土地城鎮(zhèn)化水平在胡線兩側(cè)沒有明顯差距，胡線以東的高水平縣域僅比胡線以西多5個，在中心城市周圍集聚的特征也不明顯，與其他維度和圈群組織存在明顯的錯配現(xiàn)象。高土地城鎮(zhèn)化水平縣域主要集中在東北、西藏以及東南沿海地區(qū)。與東南沿海受人口高密度和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)下的集約化高土地城鎮(zhèn)化水平不同，東北地區(qū)雖具有工業(yè)化先發(fā)優(yōu)勢，但受資源枯竭、企業(yè)體制轉(zhuǎn)型困難等問題影響，現(xiàn)階段人口大量流失、經(jīng)濟(jì)下滑明顯，與土地城鎮(zhèn)化的矛盾也愈發(fā)突出。西藏地區(qū)的高土地城鎮(zhèn)化水平則受邊境安全、民族地區(qū)開發(fā)政策等因素影響，土地開發(fā)進(jìn)程較快，但由于人口基數(shù)較小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，各維度協(xié)調(diào)發(fā)展問題需要重點(diǎn)關(guān)注。

3.2 各維度之間的指標(biāo)協(xié)調(diào)度有待提升

耦合協(xié)調(diào)度模型是評價多指標(biāo)整體均衡發(fā)展水平的重要工具。結(jié)果顯示，面向均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)，縣域各城鎮(zhèn)化維度之間的指標(biāo)協(xié)調(diào)度仍有待提升（圖5、圖6），胡線以東的縣域城鎮(zhèn)化各維度協(xié)調(diào)程度明顯優(yōu)于胡線以西，圈群空隙地區(qū)縣域各維度協(xié)調(diào)程度明顯低于其他兩類縣域。

具體而言，全國縣域在人口、經(jīng)濟(jì)、社會、土地等4個維度的指標(biāo)協(xié)調(diào)度仍以失調(diào)衰退類和過渡發(fā)展類為主，整體上達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的僅有5個縣域，分別為江蘇省昆山市、江蘇省江陰市、福建省晉江市、江蘇省常熟市、江蘇省張家港市，均屬于大都市輻射縣域。71.9%的縣域在人口—經(jīng)濟(jì)維度失調(diào)，其中超一半都屬于圈群空隙地區(qū)縣域。這些縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍落后于受到圈群組織輻射的縣域，但依舊承載著大量人口，縣域產(chǎn)業(yè)、特別是基礎(chǔ)制造業(yè)能力的提升是當(dāng)務(wù)之急。

人口— 社會的指標(biāo)協(xié)調(diào)度較高，73.2％的縣域?qū)儆谶^渡發(fā)展或協(xié)調(diào)發(fā)展時期，且空間上分布更為均衡，這同樣反映了我國公共服務(wù)設(shè)施在城鄉(xiāng)均等化、空間公平度上的偉大成就。經(jīng)濟(jì)—社會維度的失調(diào)則反映出財政轉(zhuǎn)移支付制度下，以公共服務(wù)設(shè)施為特征的縣域社會城鎮(zhèn)化水平在全國層面的日趨均衡，相比而言，經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化水平表現(xiàn)為顯著的不平衡。大量縣域政府通過轉(zhuǎn)移的財政投入提高了社會城鎮(zhèn)化水平，但這種發(fā)展模式并非可持續(xù)。

經(jīng)濟(jì)—土地的指標(biāo)協(xié)調(diào)度最低，超過88.5％的縣域?qū)儆谑д{(diào)衰退類，其中近一半都屬于圈群空隙地區(qū)縣域。人口-土地的指標(biāo)協(xié)調(diào)度也較低，60％屬于失調(diào)衰退類。擴(kuò)張式開發(fā)階段無序新增建設(shè)用地的做法導(dǎo)致了大量縣域的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯超前于人口經(jīng)濟(jì)維度，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

3.3 圈群空間組織對縣域城鎮(zhèn)化水平影響顯著

整體上，縣域城鎮(zhèn)化水平的空間格局與圈群組織分布較為吻合，除土地維度外，由大都市輻射縣域向圈群空隙地區(qū)縣域水平逐漸遞減的趨勢也較為明顯（表4）。通過計算縣域各維度城鎮(zhèn)化水平與圈群組織空間從屬關(guān)系的Spearman系數(shù)可以看出，人口、經(jīng)濟(jì)、社會和綜合城鎮(zhèn)化水平與是否受圈群組織輻射存在正相關(guān)關(guān)系（表5），特別是人口、經(jīng)濟(jì)和綜合維度屬于緊密正相關(guān)，社會城鎮(zhèn)化水平因全國縣域趨向均等的原因呈現(xiàn)一般正相關(guān)。土地城鎮(zhèn)化水平與圈群組織賦值之間不存在相關(guān)關(guān)系。

大都市輻射縣域普遍城鎮(zhèn)化水平較高，且在人口、經(jīng)濟(jì)、社會維度均優(yōu)于其他兩類縣域，高綜合城鎮(zhèn)化水平縣域中有70％都屬于大都市輻射縣域，驗證了中心城市對于周邊區(qū)域人口的吸引力和承載力。該類縣域土地城鎮(zhèn)化水平較低，在一定程度上存在著過度開發(fā)、土地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。

圈群潛力地區(qū)縣域盡管受中心城市輻射帶動作用稍弱，但與未受到都市圈和城市群覆蓋的圈群空隙地區(qū)縣域相比，在人口、經(jīng)濟(jì)、社會城鎮(zhèn)化水平方面仍具有明顯優(yōu)勢，社會維度更是幾乎與大都市輻射縣域水平無異。該類縣域經(jīng)濟(jì)維度稍弱，在經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)鏈條組織等方面仍有待提升。

圈群空隙地區(qū)縣域由于距離中心城市較遠(yuǎn)、人口流失、自然條件限制等因素，城鎮(zhèn)化水平較低，與受到圈群組織輻射縣域差距較大。91％的縣域綜合城鎮(zhèn)化為低水平，高水平僅占0.03％。經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化均未達(dá)到高水平，僅為大都市輻射縣域平均水平的1/4。社會維度與其他兩類縣域差距較小，但存在縣域人口持續(xù)流失和公服設(shè)施水平難以提高的雙低局面。如何從供需平衡的角度，合理地配置各類縣域的公服設(shè)施是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要議題。土地城鎮(zhèn)化平均水平最高，土地開發(fā)利用進(jìn)程較為合理。

3.4 主要圈群范圍內(nèi)縣域城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出差異性區(qū)域特征

進(jìn)一步統(tǒng)計各城市群、都市圈范圍內(nèi)縣域各維度城鎮(zhèn)化水平均值，可以更為直觀地比較圈群組織視角下縣域城鎮(zhèn)化的區(qū)域特征（圖7）。測度結(jié)果中，長三角城市群縣域的城鎮(zhèn)化水平居于首位，上海都市圈、蘇錫常都市圈、南京都市圈等同樣排序較高，與國家“十四五”規(guī)劃綱要中的城市群梯隊分類吻合。在京津冀和珠三角城市群，受其主要城市全域城區(qū)化的影響，縣域綜合城鎮(zhèn)化水平優(yōu)勢并未完全顯現(xiàn)，首都都市圈和廣州都市圈的綜合排序也較為靠后。大城市極化效應(yīng)所導(dǎo)致的“大都市陰影區(qū)”，使得外圍縣域經(jīng)濟(jì)水平與中心城市相比顯著落后，中心城市的輻射帶動能力以及與鄰近外圍地區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系強(qiáng)度需進(jìn)一步提升。山東半島城市群、中原城市群、北部灣城市群的社會城鎮(zhèn)化水平相對較高，促使其綜合排序靠前，但經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化水平并未達(dá)到相應(yīng)水準(zhǔn)，與這3個城市群劃分范圍普遍較大，覆蓋大量的農(nóng)業(yè)縣域有一定的關(guān)系。關(guān)中平原城市群在“十四五”規(guī)劃綱要中雖屬于第二梯隊需要“發(fā)展壯大”的城市群，但綜合排序靠后，說明中心城市本身的發(fā)展對周邊縣域尚處于資源吸附階段，輻射帶動能力需進(jìn)一步發(fā)揮。蘭州—西寧城市群綜合排序最末，綜合城鎮(zhèn)化水平甚至低于全國19個城市群范圍以外的縣域，體現(xiàn)了簡單依托省會城市劃分城市群的做法需要更加精細(xì)的考量。

4 規(guī)劃政策指引

4.1 針對不同資源稟賦縣域差異化設(shè)置評價體系

我國幅員遼闊，區(qū)域間資源稟賦和發(fā)展階段差異很大。測度結(jié)果顯示，與單一城鎮(zhèn)化率相比，綜合城鎮(zhèn)化水平測度體系能夠更好地區(qū)分不同區(qū)域之間、同一區(qū)域內(nèi)不同類型縣域的城鎮(zhèn)化水平差異，展示全國范圍內(nèi)的縣域城鎮(zhèn)化空間格局（圖8）。然而受限于全國尺度下縣級指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性和代表性，具體縣域的個性化資源稟賦特征難以在全國整體指標(biāo)體系下體現(xiàn)。因此，在加強(qiáng)統(tǒng)計調(diào)查工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)有針對性地設(shè)置不同區(qū)域、不同類型縣域的城鎮(zhèn)化評價體系，避免單一追求財政收入等“一刀切”的現(xiàn)象，在規(guī)劃建設(shè)工作中切實彰顯地域特點(diǎn)、實現(xiàn)在地性發(fā)展目標(biāo)。如：以東北地區(qū)為代表的收縮型縣域，應(yīng)注重總體格局的精明重構(gòu)，重點(diǎn)關(guān)注閑置土地資源盤活修復(fù)、考察民生保障和救助扶助能力等。以河南省縣域為代表的對農(nóng)民生計生活有重要意義、對國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有重要貢獻(xiàn)的地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)和土地維度可降低二、三產(chǎn)業(yè)，建設(shè)用地等指標(biāo)權(quán)重，增加對農(nóng)業(yè)空間規(guī)模與質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品保障能力等指標(biāo)的考察。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)同樣可增加生態(tài)空間保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品供給能力等方面的指標(biāo)。

4.2 以提高產(chǎn)業(yè)就業(yè)自主性作為提升縣域綜合韌性的關(guān)鍵

隨著對城鎮(zhèn)化內(nèi)涵理解的不斷加深，在人口指標(biāo)之外，經(jīng)濟(jì)、社會等維度作為體現(xiàn)縣域綜合韌性的指標(biāo)逐漸被認(rèn)可，經(jīng)濟(jì)維度在綜合測度體系中更是占據(jù)了近1/3的權(quán)重，其中支撐縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展被視為重中之重。然而縣域城鎮(zhèn)化測度結(jié)果顯示，除了大城市周邊和專業(yè)功能突出的縣域之外，大多數(shù)縣域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要由公共服務(wù)提升、房地產(chǎn)開發(fā)和教育資源集聚所驅(qū)動，缺乏充足的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐。

在分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅免除、用地指標(biāo)緊縮等政策背景下，縣級政府收入來源大幅減少，若沒有產(chǎn)業(yè)支撐的財稅來源，普遍難以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的巨大需求，突出地表現(xiàn)為以中西部經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的縣域在城鎮(zhèn)化發(fā)展上很大程度依賴于中央和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。但這種依靠外界支持的“輸血式”發(fā)展模式注定是不健康、不可持續(xù)的，尤其是在過去三年新冠疫情沖擊之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)凈上繳中央財政稅收普遍減少，矛盾愈加凸顯。本研究所揭示的經(jīng)濟(jì)與社會維度的指標(biāo)協(xié)調(diào)度差亦說明了這一問題。

因此，縣域需要提高自身“造血供血”能力，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展有條件的情況下利用大城市的產(chǎn)能溢出，沿著工業(yè)化促動城鎮(zhèn)化的道路，提高產(chǎn)業(yè)就業(yè)自主性，進(jìn)而提高縣域公共服務(wù)供給的自我供血能力，完善教育醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，推動存量用地資源高效集約化發(fā)展，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、土地各維度更為均衡發(fā)展、更加自主健康的縣域城鎮(zhèn)化（圖9），使得以縣城為龍頭的縣域真正成為基層城鎮(zhèn)化的重要載體和農(nóng)民安居樂業(yè)之所。在縣域規(guī)劃中也應(yīng)當(dāng)充分考慮到這類縣域的產(chǎn)業(yè)、住房、公服設(shè)施的空間預(yù)留量，為就近城鎮(zhèn)化提供關(guān)鍵要素保障。

4.3 基于圈群組織視角的縣域分類施策指引

在明確圈群組織視角下的縣域分類、把握不同類型縣域城鎮(zhèn)化水平和機(jī)制特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步對三類縣域在城鎮(zhèn)化路徑、公服設(shè)施建設(shè)等方面提出差異化政策引導(dǎo)，以更加精準(zhǔn)的公共政策投放服務(wù)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展（圖10）。結(jié)合筆者近些年主持參與規(guī)劃調(diào)研的縣域案例分析，不同類型縣域基于自身圈群組織條件的差異化選擇也展現(xiàn)了不同的城鎮(zhèn)化路徑。

大都市輻射縣域在人口、經(jīng)濟(jì)、社會城鎮(zhèn)化方面都具有良好基礎(chǔ)，且距離中心城市較近，規(guī)劃應(yīng)積極擁抱都市區(qū)乃至都市圈的發(fā)展，主動對接中心城市需求，放大自身區(qū)位優(yōu)勢，打造成為大都市多中心化格局的重要功能節(jié)點(diǎn)。如江蘇省宜興市立足自身自然資源稟賦特色，主動對接大城市文旅消費(fèi)市場，進(jìn)而帶動原有制造業(yè)轉(zhuǎn)型與一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是長三角重要的全域旅游目的地，縣域綜合城鎮(zhèn)化水平在本研究測度結(jié)果中位列全國第7。

圈群潛力地區(qū)縣域在城鎮(zhèn)體系密集網(wǎng)絡(luò)之中，但缺少明確的核心城市帶動，縣域體量規(guī)模相對較大，是縣域發(fā)展的基本盤。未來應(yīng)更加緊密地縫合到圈群網(wǎng)絡(luò)之中，在產(chǎn)業(yè)鏈條組織、公共服務(wù)等方面提升縣域自身配置能力。以山東省曹縣為例，盡管受濟(jì)南、鄭州等中心城市的輻射帶動作用不強(qiáng)，但近年來借互聯(lián)網(wǎng)時代東風(fēng)，選擇了具有多元化、低門檻和去中心化特征的數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，從無到有地孕育了位居全國前列的漢服、演出服等產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)振興為縣域發(fā)展注入新活力。

圈群空隙地區(qū)縣域既不在都市圈也不在城市群范圍內(nèi)，不具備明顯的空間聯(lián)系方向，且多位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，各維度城鎮(zhèn)化水平提升需要持續(xù)并舉。該類縣域是中國城鎮(zhèn)化大格局中的重要支撐，應(yīng)立足于推動城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興基本單元的定位，在保障國家的糧食安全、生態(tài)安全和邊境安全上持續(xù)發(fā)力。如位于內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟的阿爾山市，在林區(qū)實施全面禁伐后開啟了一系列環(huán)境治理工程，成為國家北疆的生態(tài)屏障和重要生態(tài)安全保障區(qū)，也是近年來新興的邊境旅游網(wǎng)紅城市。

5 結(jié)語

“郡縣治，天下安”?？h域占據(jù)著全國近90％的國土面積，貢獻(xiàn)了近40％的GDP， 承載著超50％ 的常住人口和超60％的戶籍人口，且近10年間戶籍人口還在持續(xù)增加。面廣量大的縣域向來是大國治理的基本空間單元，也是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)筑新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)。盡管政策上城區(qū)常住人口300萬人以下的大中城市紛紛放開落戶限制，但縣域縣城依舊是農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的重要取向。此外，縣域縣城還聯(lián)系和服務(wù)著我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、保障糧食安全和生態(tài)安全、傳承鄉(xiāng)土文化等方面具有不可替代的意義，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要一環(huán)。在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入降速提質(zhì)新階段的當(dāng)前，縣域城鎮(zhèn)化的建設(shè)順應(yīng)了社會發(fā)展趨勢和人口流動的規(guī)律，關(guān)乎國家生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展乃至國防安全。由此，圍繞著這一議題的基礎(chǔ)性研究及時介入，以空間切入牽動全局的視角識別當(dāng)前縣域發(fā)展的動態(tài)問題并進(jìn)行有效規(guī)劃，勢在必行。

新發(fā)展格局下，研究將本屬于區(qū)域規(guī)劃的圈群組織和面向地區(qū)基層的縣域發(fā)展置于同一研究框架中，更為科學(xué)地探討當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)體系的基本格局，服務(wù)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。選取全國范圍內(nèi)1853個縣域作為研究對象，結(jié)合現(xiàn)有規(guī)劃中城市群與都市圈的空間范圍，確定了大都市輻射縣域、圈群潛力地區(qū)縣域、圈群空隙地區(qū)縣域等3種縣域類型?；陟刂捣ù_定的權(quán)重，從人口、經(jīng)濟(jì)、社會、土地等四個維度構(gòu)建指標(biāo)體系對全國尺度縣域城鎮(zhèn)化的基本格局進(jìn)行了初步探討，力求評估改進(jìn)當(dāng)前的空間政策。

作為一篇基于2020年七普基準(zhǔn)年的全國縣域城鎮(zhèn)化格局基礎(chǔ)研究，大尺度、多維度的研究框架為本文提供了主體內(nèi)容，但受限于全國尺度下縣級全面數(shù)據(jù)的獲取和整理難度，研究僅對縣域城鎮(zhèn)化水平、指標(biāo)間耦合協(xié)調(diào)程度、區(qū)域內(nèi)縣域總體發(fā)展水平等進(jìn)行了較為詳盡的刻畫，背后成因和動力機(jī)制方面進(jìn)行了簡要說明。后續(xù)研究需要利用多數(shù)據(jù)平臺集成有效縣域樣板數(shù)據(jù)，以定量因果推斷進(jìn)一步壓實機(jī)制性內(nèi)容，需要更多的典型案例進(jìn)行質(zhì)性分析，用縣域發(fā)展的微觀剖面圖景探明未來改革之路。

作者簡介

申明銳，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授

李悅，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院碩士研究生

孫東琪，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所副研究員