縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系：現(xiàn)象剖析、建構(gòu)邏輯與實(shí)踐框架

 

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2024-08-30

作者：胡劍雙

提要

縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系是中央事權(quán)向地方事權(quán)過渡的界面。在對(duì)當(dāng)前縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃編制體系不清晰、事權(quán)分配不合理、傳導(dǎo)機(jī)制不健全等現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清思路，提出縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)可以從政區(qū)尺度邏輯（治理客體）、行政事權(quán)邏輯（治理主體） 和規(guī)劃技術(shù)邏輯（治理方式） 出發(fā)，綜合考慮地區(qū)差異，探索建構(gòu)與本地實(shí)際相匹配的體系框架。結(jié)合各地已開展的具體實(shí)踐，提出縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系常見的實(shí)踐框架包括四種，分別為縣鄉(xiāng)聯(lián)合編、鎮(zhèn)村聯(lián)合編、縣鄉(xiāng)分開編和多鎮(zhèn)連片編，并有針對(duì)性地分析了四種實(shí)踐框架的建構(gòu)目標(biāo)、適用地區(qū)、主要特征和重要關(guān)鍵點(diǎn)等，認(rèn)為在具體實(shí)踐中選擇哪種框架，并沒有優(yōu)劣之分，只有適合與否。開展縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系研究，及時(shí)總結(jié)先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，有助于進(jìn)一步豐富國(guó)土空間規(guī)劃理論，也可以為各地提供參考。

關(guān)鍵詞

縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系；縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃；規(guī)劃傳導(dǎo)

縣級(jí)政府是大量國(guó)家事權(quán)與地方事權(quán)交接的“界面”，縣級(jí)及以下的國(guó)土空間規(guī)劃是規(guī)劃實(shí)施權(quán)力最集中、最基礎(chǔ)的層級(jí)。自國(guó)土空間規(guī)劃改革以來，國(guó)家明確了“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，出臺(tái)了省級(jí)和市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃指南，相繼發(fā)布了詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等通知要求，但在縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃方面，國(guó)家并未出臺(tái)相關(guān)要求，而是提出鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索。

從各地實(shí)踐來看，不少地方出臺(tái)了縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃指南，不少縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃已完成審批，具體做法可能略有差異，但也取得了初步成效。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃方面，各地的做法差異較大，出現(xiàn)了諸如四川省探索多鎮(zhèn)連片編制片區(qū)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、廣東省探索鎮(zhèn)域統(tǒng)籌編制總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，也有部分地區(qū)暫未從省級(jí)層面出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃指南?？傮w來看，各地對(duì)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的認(rèn)識(shí)還有不足，比如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的層級(jí)理解不一、對(duì)單元層次詳細(xì)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清等。

從學(xué)界研究來看，彭震偉等強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的必要性，李如海提出因地制宜制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，特殊情況下可暫不制定或合并制定，陳美球等則倡導(dǎo)推動(dòng)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃同步編制，王新哲等認(rèn)為即使縣鄉(xiāng)同步編制也應(yīng)該將兩級(jí)規(guī)劃成果“分置”，張立等認(rèn)為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃編制上要允許多類型多模式的探索，張強(qiáng)等對(duì)縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃之間的關(guān)系進(jìn)行了論述，以上學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴反映出當(dāng)下對(duì)縣級(jí)及以下國(guó)土空間規(guī)劃體系缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對(duì)于如何建構(gòu)縣級(jí)及以下國(guó)土空間規(guī)劃體系的邏輯尚不清晰，對(duì)于各地不同的實(shí)踐做法缺少較為系統(tǒng)的解釋。

本文以縣級(jí)及以下國(guó)土空間規(guī)劃體系為研究對(duì)象，可稱之為“縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系”，該體系涵蓋的規(guī)劃類型包括以縣域?yàn)閷?duì)象的國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、以鎮(zhèn)域?yàn)閷?duì)象的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、以村域?yàn)閷?duì)象的村莊規(guī)劃等。通過對(duì)當(dāng)前縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)中的現(xiàn)象進(jìn)行剖析，提出各地要從政區(qū)尺度邏輯（治理客體）、行政事權(quán)邏輯（治理主體） 和規(guī)劃技術(shù)邏輯（治理方式） 等差異出發(fā)，探索與本地實(shí)際相匹配的縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系框架。

1 縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的現(xiàn)象剖析

1.1 縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃的編制體系不清晰

當(dāng)前，受制于原有不同規(guī)劃體系的傳統(tǒng)思維慣性，大部分地區(qū)對(duì)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的整體理解不足，對(duì)于規(guī)劃層級(jí)設(shè)置關(guān)系不清晰，對(duì)于各類規(guī)劃的編制時(shí)序和銜接關(guān)系不清晰，對(duì)于新探索的規(guī)劃編制方式與已有的規(guī)劃之間的關(guān)系不清晰。

1.1.1 縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃之間的層級(jí)關(guān)系不清晰

原有的土地利用規(guī)劃比較注重縣鄉(xiāng)聯(lián)合編制，城鄉(xiāng)規(guī)劃則比較強(qiáng)調(diào)縣級(jí)總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃分置，而在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，如何處理縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。一方面，不少地區(qū)雖然設(shè)置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，但是并未處理好縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容分工，如受原城鄉(xiāng)規(guī)劃比較關(guān)注“區(qū)”的規(guī)劃影響，大部分地方在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中都包含了中心城區(qū)（城關(guān)鎮(zhèn)） 的規(guī)劃內(nèi)容，缺乏從規(guī)劃體系設(shè)置的角度來考慮“域”和“區(qū)”的關(guān)系；另一方面，部分地區(qū)既沒有明確是否設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，同時(shí)也未明確縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)合編制的具體要求，以至于詳細(xì)規(guī)劃缺乏相關(guān)規(guī)劃的傳導(dǎo)銜接。

1.1.2 專項(xiàng)規(guī)劃作為專項(xiàng)內(nèi)容統(tǒng)籌銜接的作用地位不清晰

受制于國(guó)土空間規(guī)劃改革進(jìn)程的影響，目前各類專項(xiàng)規(guī)劃的編制技術(shù)內(nèi)容、審批機(jī)制和批后管理等銜接傳導(dǎo)環(huán)節(jié)均有待完善。國(guó)家明確在縣級(jí)層面編制專項(xiàng)規(guī)劃，部分省份也出臺(tái)了專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌管理要求，但在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)的情況下，專項(xiàng)規(guī)劃編制普遍滯后。由于縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃推進(jìn)“內(nèi)容瘦身”，縮減部分專項(xiàng)內(nèi)容，將其放到專項(xiàng)規(guī)劃中予以解決，因此如果缺少專項(xiàng)規(guī)劃的橫向傳導(dǎo)銜接，則難以發(fā)揮對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的有效傳導(dǎo)。如部分地區(qū)堅(jiān)持“急用先編”原則，開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制，但“總—專—詳”三類規(guī)劃編制的時(shí)序不匹配，難以有效發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃的銜接傳導(dǎo)作用。

1.1.3 單元層次詳細(xì)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系不清晰

《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》明確提出了通過詳細(xì)規(guī)劃編制單元來傳導(dǎo)上位總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)等內(nèi)容。部分地區(qū)在劃定單元時(shí)結(jié)合行政事權(quán)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為一個(gè)單元，但是對(duì)于單元層面的詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃之間的關(guān)系，兩者之間是否存在功能重疊，缺乏統(tǒng)籌安排。也有部分地區(qū)劃定了詳細(xì)規(guī)劃單元，在“急用先編”的情況下直接開展實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋，單元層面詳細(xì)規(guī)劃暫未開展，以至于實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃缺乏單元統(tǒng)籌要求。另外，單元邊界與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界關(guān)系不清晰，如有些地區(qū)按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界編制詳細(xì)規(guī)劃，而有些地區(qū)按照單元邊界編制詳細(xì)規(guī)劃，但對(duì)于單元范圍內(nèi)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)又缺乏有效的銜接方法。

1.2 縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃的事權(quán)分配不合理

受制于我國(guó)行政區(qū)劃層次相對(duì)復(fù)雜，在規(guī)劃編制和審批環(huán)節(jié)，對(duì)于規(guī)劃發(fā)展權(quán)、審批權(quán)的配置仍存在著與政府公共事權(quán)不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象，與“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的理念仍有差距。

1.2.1 下級(jí)政府的規(guī)劃發(fā)展權(quán)配置不合理

當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)“三區(qū)三線”的劃定工作已經(jīng)完成，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標(biāo)分解時(shí)，縣級(jí)層面難免將分得的用地指標(biāo)提留后再下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于規(guī)劃發(fā)展權(quán)缺乏有效的配置手段，而永久基本農(nóng)田指標(biāo)的分解則恰恰相反。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界納入縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃統(tǒng)一由省級(jí)政府批復(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不涉及規(guī)模變化和違反剛性管控要求的情況下也難以進(jìn)行局部調(diào)整，不利于縣級(jí)政府和鎮(zhèn)級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的處理。實(shí)際上這些內(nèi)容中有很大一部分屬于地方政府公共事務(wù)，由本級(jí)政府自行掌握實(shí)施更為適宜。其次，下級(jí)政府的公共事權(quán)也與其財(cái)政事權(quán)不匹配，如由于永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等是屬于國(guó)家事權(quán)的管控內(nèi)容，地方主要扮演“保護(hù)”的角色，但國(guó)家對(duì)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線占比大的區(qū)域的轉(zhuǎn)移補(bǔ)償、補(bǔ)助機(jī)制仍在不斷完善中，下級(jí)政府在相應(yīng)的公共事權(quán)上缺少足夠的財(cái)政支撐。

1.2.2 上級(jí)政府的規(guī)劃審批權(quán)配置不合理

總體規(guī)劃空間類強(qiáng)制性內(nèi)容的改革創(chuàng)新一直是提高規(guī)劃科學(xué)性和嚴(yán)肅性必須關(guān)注的內(nèi)容。各地的縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃大多需要報(bào)省人民政府審批，部分縣市可由市人民政府審批，審批層次的不同也會(huì)對(duì)縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容設(shè)置帶來影響，尤其是當(dāng)縣鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃分置時(shí)，仍將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的內(nèi)容納入縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，這樣容易導(dǎo)致省級(jí)政府在審批時(shí)較難進(jìn)行合理的判斷，帶來一定的審批權(quán)“錯(cuò)位”。又如在《自然資源部中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實(shí)效的通知》中明確要求，推動(dòng)建立村莊規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督的全周期管理工作機(jī)制。當(dāng)前各地對(duì)于村莊規(guī)劃編制、審批涉及的各類權(quán)限如何在不同層級(jí)的政府進(jìn)行更加優(yōu)化的配置，仍在不斷優(yōu)化中。

1.3 縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制不健全

建立科學(xué)清晰的傳導(dǎo)體系是保障規(guī)劃治理效力的重要前提，現(xiàn)階段我國(guó)已基本形成以邊界底線管控與分區(qū)功能引導(dǎo)相結(jié)合的管控模式。具體來看，除政策傳導(dǎo)方式和指標(biāo)傳導(dǎo)方式等機(jī)制相對(duì)較為明確以外，在控制線傳導(dǎo)、布局傳導(dǎo)和清單傳導(dǎo)等主要傳導(dǎo)方式方面的機(jī)制仍不健全。

1.3.1 控制線傳導(dǎo)機(jī)制不健全

隨著規(guī)劃尺度的縮小，規(guī)劃的空間性表達(dá)方式逐漸由高度概括指引性的結(jié)構(gòu)性表達(dá)，向可度量實(shí)際面積或長(zhǎng)度的實(shí)質(zhì)性表達(dá)轉(zhuǎn)變，即由“虛指”向“實(shí)指”，由“開放”到“閉合”。如何實(shí)現(xiàn)剛彈相宜一直是底線約束內(nèi)容傳導(dǎo)的難點(diǎn)，控制線的傳導(dǎo)方式應(yīng)該注意并非一貫到底的“坐標(biāo)定位線”，宜區(qū)分不同規(guī)劃層級(jí)控制線的虛實(shí)和精度等，避免各層級(jí)規(guī)劃沖突與規(guī)劃反復(fù)修改的問題。以“三區(qū)三線”為例，部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界修改的需求。自然資源部近期出臺(tái)了《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，各省也結(jié)合省情陸續(xù)制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，提出按照法定程序進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)由于增量空間較少，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的空間“可選擇性較小”，短期內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的調(diào)整訴求更加明顯。因此，需要進(jìn)一步對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線分層級(jí)虛實(shí)和精度的傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行思考。

1.3.2 布局傳導(dǎo)機(jī)制不健全

用地分區(qū)是國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行用途管制的主要手段，王新哲等提出了從主體功能區(qū)劃、用途分區(qū)到用地分類對(duì)應(yīng)“國(guó)—省—市—縣—鎮(zhèn)”五級(jí)的多層級(jí)空間分區(qū)方案，在縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系中應(yīng)明確二級(jí)用途分區(qū)與用地分類之間的關(guān)系。目前，在各地的探索中，對(duì)于二級(jí)用途分區(qū)與用地之間的傳導(dǎo)規(guī)則關(guān)注不足，一方面，在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中明確的二級(jí)用途分區(qū)，在單元詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)哪些用地分類可以匹配，哪些用地分類不能匹配，仍缺少有效的布局傳導(dǎo)機(jī)制；另一方面，不少地方在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中仍熱衷于首先確定用地分類，然后通過用地分類反推二級(jí)用途分區(qū)，實(shí)際上對(duì)于二級(jí)用途分區(qū)的科學(xué)性缺乏統(tǒng)籌謀劃，導(dǎo)致存在不少縣級(jí)規(guī)劃用地布局實(shí)則是由各單元詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃用地拼合而成的謬誤。

1.3.3 清單傳導(dǎo)機(jī)制不健全

受到傳統(tǒng)縣鄉(xiāng)合并編制土地利用規(guī)劃的影響，當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系過于關(guān)注自上而下管控的尺度，忽視了不同層級(jí)規(guī)劃的尺度效應(yīng)。尤其是在清單傳導(dǎo)機(jī)制方面，目前并未建構(gòu)起有效的上下反饋機(jī)制。部分地區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃在未與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制的情況下，在縣級(jí)規(guī)劃中“一竿子捅到底”，將所有不在開發(fā)邊界的項(xiàng)目都納入規(guī)劃，而縣級(jí)規(guī)劃需要報(bào)省人民政府審批，導(dǎo)致一方面上級(jí)政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的清單合理性難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，且由于縣級(jí)規(guī)劃“管得過細(xì)”，容易造成縣級(jí)規(guī)劃的頻繁修改，不利于規(guī)劃實(shí)施。同時(shí)，在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)是否可以對(duì)清單進(jìn)行調(diào)整和深化，也會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的地位和作用造成了較大的影響。

2 縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)邏輯

國(guó)土空間的合理分配與利用是政府提供的重要公共服務(wù)內(nèi)容。規(guī)劃行為實(shí)際上是政府治理的行為，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，也包括了對(duì)自身的內(nèi)部管理等。趙民從行政邏輯和技術(shù)邏輯兩個(gè)方面對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)進(jìn)行了論述。筆者認(rèn)為可以結(jié)合政府治理理論對(duì)規(guī)劃體系的建構(gòu)邏輯進(jìn)一步深化，將行政邏輯區(qū)分治理客體和治理主體，即從政區(qū)尺度邏輯（治理客體）、行政事權(quán)邏輯（治理主體） 和規(guī)劃技術(shù)邏輯（治理方式） 等三個(gè)方面來建構(gòu)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系。

2.1 政區(qū)尺度邏輯（治理客體）：考慮政區(qū)性質(zhì)和空間尺度的影響，探索與行政體制相適配的縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃改革重點(diǎn)之一是厘清不同行政區(qū)在“域”和“區(qū)”之間的規(guī)劃關(guān)系。在縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系中，重點(diǎn)需要厘清縣域、縣城區(qū)（城關(guān)鎮(zhèn)）、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域、鎮(zhèn)區(qū)，以及各層級(jí)的生態(tài)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的關(guān)系（圖1），明確縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的基礎(chǔ)治理客體邏輯。

2.1.1 考慮縣級(jí)政區(qū)空間性質(zhì)差異對(duì)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的影響

我國(guó)政區(qū)可分為地域型、城市型和混合型等三類，縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建需要根據(jù)縣級(jí)政區(qū)性質(zhì)的差異有所側(cè)重，選擇適宜的規(guī)劃架構(gòu)（表1）。對(duì)于地域型的縣級(jí)政區(qū)需要重視規(guī)劃的戰(zhàn)略性指引，更加強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃如何向下傳導(dǎo)；對(duì)于城市型縣級(jí)政區(qū)則需要重視規(guī)劃的實(shí)施性，重點(diǎn)考慮在上級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)下編制詳細(xì)規(guī)劃；對(duì)于混合型縣級(jí)政區(qū)則需要考慮在戰(zhàn)略性和實(shí)施性中取得平衡，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃采用的方法是縣總規(guī)和中心城區(qū)規(guī)劃為縣級(jí)，中心城區(qū)以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃作為鎮(zhèn)級(jí)，可為混合型政區(qū)提供借鑒。

2.1.2 考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間尺度的差異對(duì)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的影響

我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程和高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化的空間組織形式，在空間尺度上呈現(xiàn)出城市和鄉(xiāng)村的雙重特征。從鎮(zhèn)域和鎮(zhèn)區(qū)的關(guān)系（圖1） 來看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以歸納為多鎮(zhèn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單鎮(zhèn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、無明顯鎮(zhèn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至還有部分地區(qū)在探索的鎮(zhèn)級(jí)市。因此，需要我們根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域和鎮(zhèn)區(qū)的空間尺度差異因地制宜地謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制方式。也正是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)空間尺度的多元差異，才使得探索縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系不同實(shí)踐框架成為可能，針對(duì)空間尺度較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的“域”的管理作用，而對(duì)于空間尺度較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可以探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃向上與縣級(jí)合并，或與詳細(xì)規(guī)劃合并，考慮“區(qū)”的管理作用。

2.2 行政事權(quán)邏輯（治理主體）：基于“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的視角，探索建構(gòu)與發(fā)展權(quán)、規(guī)劃事權(quán)相適配的縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理權(quán)事關(guān)地方發(fā)展，其表征是地方對(duì)規(guī)劃的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，本質(zhì)是空間發(fā)展權(quán)在地方不同主體之間的博弈和分配。因此，建構(gòu)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系，需要考慮治理主體的行政事權(quán)邏輯，與地方政府管理要求相匹配，使得規(guī)劃能夠真正成為政府治理國(guó)土空間公共事務(wù)管理活動(dòng)的準(zhǔn)則。

2.2.1 考慮縣鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)劃分的差異對(duì)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的影響

按照行政體制，地方政府可以分為三種類型：行政體、自治體和混合體。我國(guó)的地方政府為混合體，并類同于行政體，此類地方政府的屬性決定了更加強(qiáng)調(diào)自上而下落實(shí)上級(jí)政府的規(guī)劃要求。長(zhǎng)期以來，我國(guó)大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要承擔(dān)上級(jí)政府的派出職能，沒有真正的自治事權(quán)，而縣級(jí)政府是擁有完整行政職能的基層政府，更適合承擔(dān)空間治理體系中落實(shí)國(guó)家管控要求和管理地方發(fā)展雙重功能的職能。

當(dāng)前，在推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)家呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化縣級(jí)事權(quán)、進(jìn)一步收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)的態(tài)勢(shì)，早期以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化為主導(dǎo)的事權(quán)安排模式已難以適應(yīng)新時(shí)期國(guó)家對(duì)發(fā)展權(quán)的配置要求。例如，國(guó)家近期要求把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)和加快推動(dòng)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)際上是進(jìn)一步強(qiáng)化了縣級(jí)政府對(duì)發(fā)展的統(tǒng)籌作用。又如，部分地區(qū)也在不斷推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)的改革，浙江省對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)縣級(jí)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資職能及相應(yīng)的考核指標(biāo)。還有不少地區(qū)逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)，或按照一定的服務(wù)半徑選定重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，在其保留工業(yè)園區(qū)輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？梢姡〕擎?zhèn)在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位逐漸下降，發(fā)展權(quán)缺失，相應(yīng)的事權(quán)也不健全，如果堅(jiān)持設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，其所能發(fā)揮的作用也將大打折扣。因此，各地需要根據(jù)自身鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)的安排來選擇合適的縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系。

2.2.2 考慮縣鄉(xiāng)規(guī)劃事權(quán)設(shè)置的差異對(duì)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的影響

不同層級(jí)的規(guī)劃體現(xiàn)了不同層級(jí)的政府事權(quán)，規(guī)劃行為各主體能否在清晰的事權(quán)劃分下發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，直接關(guān)乎規(guī)劃編制與實(shí)施的效果。首先，國(guó)土空間規(guī)劃事權(quán)包括了編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督等四個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，縣鄉(xiāng)規(guī)劃事權(quán)設(shè)置對(duì)體系建構(gòu)具有重要影響，需要進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)規(guī)劃事權(quán)的設(shè)置，建立制度化的事權(quán)規(guī)則、健全動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)規(guī)劃事權(quán)的機(jī)制。如在明確設(shè)置縣鄉(xiāng)兩級(jí)規(guī)劃事權(quán)前提下，應(yīng)該從方向和力度方面去思考縣鄉(xiāng)兩級(jí)的規(guī)劃事權(quán)配置：從方向上來看，主要是自上而下思考哪些內(nèi)容需要下級(jí)落實(shí)，以及自下而上思考哪些內(nèi)容需要上級(jí)明確，比如戰(zhàn)略定位和規(guī)劃目標(biāo)、國(guó)土空間總體格局等；從力度上來看，主要是從剛性管理的角度思考哪些內(nèi)容是需要統(tǒng)籌管控的，以及從柔性治理的角度去思考哪些是需要保留市場(chǎng)彈性的，以免導(dǎo)致“一管就死、一放就亂” 的兩難選擇。其次，要從優(yōu)化政府治理的目標(biāo)出發(fā)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)規(guī)劃層級(jí)，允許在建構(gòu)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系時(shí)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，全縣僅保留縣級(jí)規(guī)劃層級(jí)。例如江蘇省蘇州市吳江區(qū)開展了全域詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃） 試點(diǎn)工作，劃定單元片區(qū)，積極探索詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃） 由縣級(jí)統(tǒng)籌組織，實(shí)際上也是在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的做法探索。

2.3 規(guī)劃技術(shù)邏輯（治理方式）：考慮不同規(guī)劃類型內(nèi)容分工的影響，探索建構(gòu)“總—專—詳”有序銜接的縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系

規(guī)劃類型的劃分是為了通過不同類型的規(guī)劃之間的傳導(dǎo)協(xié)調(diào)，形成各有側(cè)重的規(guī)劃內(nèi)容，以便在同一層級(jí)規(guī)劃中區(qū)分上級(jí)規(guī)劃審批事權(quán)和本級(jí)規(guī)劃審批事權(quán)，避免規(guī)劃內(nèi)容過于龐雜，更加有利于組織編制和審批?？h級(jí)單元是總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃“三類”規(guī)劃編制集中的地域，協(xié)調(diào)好三類規(guī)劃的關(guān)系，對(duì)于構(gòu)建縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系具有決定意義。從規(guī)劃類型傳導(dǎo)的視角來看，縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系需要協(xié)調(diào)好三個(gè)傳導(dǎo)“界面”，分別是總詳界面、總專界面和專詳界面。

2.3.1 總詳界面重點(diǎn)關(guān)注央地事權(quán)上下博弈協(xié)調(diào)

總詳界面是國(guó)家空間治理權(quán)向地方空間治理權(quán)過渡的界面，容易被誤解為包含兩級(jí)規(guī)劃事權(quán)，但實(shí)際上詳細(xì)規(guī)劃是政府與市場(chǎng)進(jìn)行空間權(quán)益協(xié)調(diào)與博弈的主要“界面”，因此，總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)該理解為不同的規(guī)劃類型，而不應(yīng)該理解為不同的規(guī)劃層級(jí)。總詳界面需要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：一是正確區(qū)分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)，總體規(guī)劃關(guān)注全縣的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性內(nèi)容，而實(shí)施性內(nèi)容應(yīng)該交給詳細(xì)規(guī)劃解決，因此在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中應(yīng)避免事權(quán)過細(xì)；二是總體規(guī)劃在向詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)的過程中可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)，也可以通過編制單元層面的詳細(xì)規(guī)劃，再向?qū)嵤用嬖敿?xì)規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)；三是要考慮推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃管理全域覆蓋，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間、鄉(xiāng)村建設(shè)空間和非建設(shè)空間的協(xié)調(diào)，在有條件的地區(qū)逐步推動(dòng)城鎮(zhèn)單元詳細(xì)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃全域覆蓋。

2.3.2 總專界面重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃內(nèi)容橫向分工銜接

總專界面需要破解總體規(guī)劃“包羅萬象”的問題，推動(dòng)各類專項(xiàng)中與空間相關(guān)且具有相當(dāng)深度的內(nèi)容“精簡(jiǎn)瘦身”，構(gòu)建分工有序、事權(quán)邊界清晰的專項(xiàng)規(guī)劃編制和審批管理體系?？倢＝缑嫘枰攸c(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：一是要協(xié)調(diào)好總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制的同步性，促進(jìn)不同專項(xiàng)之間的協(xié)調(diào)，在機(jī)制上形成各部門“共編共管共用”的模式，并在“一張圖”中進(jìn)行“一盤棋”謀劃。二是要區(qū)分好哪些核心內(nèi)容需要放在總體規(guī)劃，哪些內(nèi)容需要放到專項(xiàng)規(guī)劃。如江蘇省明確在縣級(jí)編制鎮(zhèn)村布局專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步統(tǒng)籌縣域鎮(zhèn)村發(fā)展格局，從而在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)內(nèi)容瘦身，不再將不屬于本級(jí)事權(quán)的自然村分類納入。三是要明確總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)方式，將專項(xiàng)規(guī)劃“抓總”的內(nèi)容放到縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌，并且明確如何采用指標(biāo)傳導(dǎo)、布局傳導(dǎo)和清單傳導(dǎo)等方式向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃傳導(dǎo)。

2.3.3 專詳界面重點(diǎn)關(guān)注地塊層面明確空間范圍

由于目前專項(xiàng)規(guī)劃編制的相對(duì)滯后，對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃之間的傳導(dǎo)關(guān)系討論還較少。專詳界面需要重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：一是在專項(xiàng)規(guī)劃中需要對(duì)落地的空間設(shè)施提出空間布局標(biāo)準(zhǔn)、面積、具體位置范圍等，而在詳細(xì)規(guī)劃中對(duì)不同部門的各類專項(xiàng)規(guī)劃提出的空間需求予以明確，并在空間中進(jìn)行相互協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。南京近年來也探索了詳細(xì)規(guī)劃層面的專項(xiàng)規(guī)劃，并重點(diǎn)聚焦控地類專項(xiàng)規(guī)劃探索，以便更好地指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的編制。二是發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的指引作用，如江蘇省以鎮(zhèn)村布局規(guī)劃作為縣級(jí)統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間優(yōu)化的專項(xiàng)規(guī)劃，不斷推進(jìn)規(guī)劃管理精細(xì)化，持續(xù)動(dòng)態(tài)細(xì)化調(diào)整村莊分類，為詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃） 的開展提供了更加科學(xué)的統(tǒng)籌指引，避免了單個(gè)鄉(xiāng)村在編制村莊規(guī)劃時(shí)“就鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村”。

3 縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的實(shí)踐框架

根據(jù)前文所述政區(qū)尺度、行政事權(quán)和規(guī)劃技術(shù)等三個(gè)方面的邏輯差異，結(jié)合縣鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際對(duì)縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系框架進(jìn)行建構(gòu)，筆者認(rèn)為常見的實(shí)踐框架可以包括四種，分別為縣鄉(xiāng)聯(lián)合編、鎮(zhèn)村聯(lián)合編、縣鄉(xiāng)分開編和多鎮(zhèn)連片編（表2）。在具體實(shí)踐中，同一個(gè)縣級(jí)單元還存在著部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃編制而部分不編制的情況，這種情況實(shí)際上容易造成管理事權(quán)上的錯(cuò)位。

3.1 縣鄉(xiāng)聯(lián)合編：縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃聯(lián)合編制，有助于發(fā)揮縣級(jí)統(tǒng)籌全域發(fā)展的引領(lǐng)作用

縣鄉(xiāng)聯(lián)合編是指在編制縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃時(shí)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容也納入縣級(jí)規(guī)劃中，不再單獨(dú)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。國(guó)家明確提出“各地可因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制”，為縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃合并編制提供了政策依據(jù)。該框架為縣級(jí)統(tǒng)籌，層級(jí)為一級(jí)，橫向協(xié)調(diào)的規(guī)劃包括縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃等三類（圖2）。雖然目前采用此框架進(jìn)行探索的相對(duì)較少，并且部分縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃已經(jīng)編制并完成了審批，但是正如前文所說，不少縣級(jí)單元的國(guó)土空間規(guī)劃在項(xiàng)目清單上存在著包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面清單的情況，呈現(xiàn)出局部縣鄉(xiāng)聯(lián)合編制的做法。

推動(dòng)縣鄉(xiāng)聯(lián)合編的主要目的是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)精簡(jiǎn)的態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步將規(guī)劃事權(quán)集中在縣級(jí)，并通過總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容分工實(shí)現(xiàn)上級(jí)審批事權(quán)和本級(jí)審批事權(quán)的分置。該框架下重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：一是縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容，除包括三區(qū)三線、縣域城鎮(zhèn)體系、縣域資源保護(hù)和縣域要素支撐等基礎(chǔ)內(nèi)容外，還要重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)單元的二級(jí)分區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域的項(xiàng)目清單等；二是詳細(xì)規(guī)劃需要細(xì)分為單元層次的詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施層面的詳細(xì)規(guī)劃，在單元層次充分分析劃定單元，并在每個(gè)單元內(nèi)充分落實(shí)總規(guī)關(guān)于戰(zhàn)略目標(biāo)、底線管控、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、資源利用等傳導(dǎo)要求，可以說，該框架與國(guó)家當(dāng)前推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃改革的要求也較為一致；三是全域詳細(xì)規(guī)劃以單元?jiǎng)澏ㄟM(jìn)行組織，城鎮(zhèn)單元和鄉(xiāng)村單元的詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃） 需要探索形成一體編制的模式，不應(yīng)再出現(xiàn)城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)“兩層皮”的現(xiàn)象。

該框架的優(yōu)點(diǎn)是有利于統(tǒng)籌全域發(fā)展權(quán)的安排，對(duì)于全縣域的資源配置有較高的統(tǒng)籌作用，既能有效地平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾與訴求，又能很好地解決縣級(jí)規(guī)劃中部門用地統(tǒng)籌與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃落地保障的難題。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已劃定的情況下，實(shí)際上對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間來說，需要通過總體規(guī)劃來研究確定的內(nèi)容較少。該框架比較適用于兩類縣級(jí)單元：一類是全域城鎮(zhèn)化的縣級(jí)單元，政區(qū)為城市型；另一類是主要發(fā)展機(jī)會(huì)集中在縣城城關(guān)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能發(fā)展較弱，人口大量外流的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平普遍較低的地區(qū)，如中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的縣級(jí)單元。

3.2 鎮(zhèn)村聯(lián)合編：以詳細(xì)規(guī)劃深度統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)域國(guó)土空間規(guī)劃編制，有助于全鎮(zhèn)域統(tǒng)籌調(diào)配存量建設(shè)資源

鎮(zhèn)村聯(lián)合編是指將鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃等合并，以詳細(xì)規(guī)劃深度統(tǒng)籌編制，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)單元詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等，實(shí)際上是形成鎮(zhèn)域全域統(tǒng)籌的一本成果。該框架層級(jí)實(shí)際仍為一級(jí)，形成縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系。見圖3。

推動(dòng)鎮(zhèn)村聯(lián)合編的主要目的是強(qiáng)化鎮(zhèn)域?qū)臻g資源的統(tǒng)籌配置和鎮(zhèn)村發(fā)展的聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步統(tǒng)籌安排耕地和鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)建設(shè)空間等，探索鄉(xiāng)村地區(qū)存量建設(shè)規(guī)模有序配置的機(jī)制。該框架下重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：一是縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃需要更加關(guān)注縣域?qū)用娴囊?guī)劃內(nèi)容，從全縣域統(tǒng)籌考慮空間發(fā)展格局等，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的內(nèi)容只需重點(diǎn)統(tǒng)籌“三區(qū)三線”等基本剛性管控內(nèi)容即可；二是鎮(zhèn)域詳細(xì)規(guī)劃需要重點(diǎn)關(guān)注存量建設(shè)用地在全鎮(zhèn)域的統(tǒng)籌使用，并且要注意與全域土地綜合整治和村莊相關(guān)土地政策相結(jié)合，真正做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域全要素統(tǒng)籌布局。

該框架的優(yōu)點(diǎn)是有利于挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的存量資源，有利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的優(yōu)化配置，在實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域土地集約節(jié)約利用的同時(shí)，也進(jìn)一步激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性。該框架適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展事權(quán)相對(duì)較為齊備、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃治理能力較高的地區(qū)，這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是發(fā)展的主體，如東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)單元。比如，廣東省正在探索該實(shí)踐框架，要求在全域土地綜合整治試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)、“百千萬工程”中心鎮(zhèn)中遴選20個(gè)工作基礎(chǔ)好、積極性高、鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求迫切的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，以詳細(xì)規(guī)劃深度編制鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的試點(diǎn)。

3.3 縣鄉(xiāng)分開編：縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃分開編制，有助于與行政體制適配推動(dòng)縣鄉(xiāng)事權(quán)改革

縣鄉(xiāng)分開編是指縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃分開編制，形成兩個(gè)層級(jí)，包括縣級(jí)的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)單元詳細(xì)規(guī)劃（此處可以將城關(guān)鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃理解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)詳細(xì)規(guī)劃） 和村莊規(guī)劃（圖4）。該框架實(shí)際主要傳承了原城鄉(xiāng)規(guī)劃的做法，成果大多呈現(xiàn)出縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的事權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的事權(quán)分開的情況。但是，目前不少地區(qū)的規(guī)劃仍然將城關(guān)鎮(zhèn)的相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容納入縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中。

推動(dòng)縣鄉(xiāng)分開編的主要目的是適應(yīng)縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)管理事權(quán)分置的需要等。該框架下重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：一是在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中應(yīng)該進(jìn)一步精簡(jiǎn)城關(guān)鎮(zhèn)的規(guī)劃內(nèi)容（混合型政區(qū)的縣級(jí)總規(guī)可以考慮將城關(guān)鎮(zhèn)的內(nèi)容保留）；二是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃前，需要考慮推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃事權(quán)進(jìn)一步下放到鎮(zhèn)級(jí)單元，包括探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃由縣級(jí)政府批復(fù)，否則容易出現(xiàn)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃事權(quán)卻又編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的情況。

該框架的優(yōu)點(diǎn)是與我國(guó)行政體制的適配性強(qiáng)，可推動(dòng)縣鄉(xiāng)事權(quán)改革，并且有利于推動(dòng)我國(guó)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系的落地。該框架適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間尺度較大，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)力較為雄厚，呈現(xiàn)出地域型或混合型政區(qū)屬性的地區(qū)，尤其是針對(duì)部分推動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)市改革的地區(qū)。當(dāng)前，不少縣級(jí)單元都采用了該框架，尤其是在省級(jí)層面已出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南的地區(qū)，在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃批復(fù)后已經(jīng)陸續(xù)采用此框架開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制。

3.4 多鎮(zhèn)連片編：地域相近的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，有助于培育具有較強(qiáng)帶動(dòng)力的增長(zhǎng)點(diǎn)

多鎮(zhèn)連片編是指統(tǒng)籌若干在地域范圍內(nèi)鄰近、發(fā)展相互依存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合編制片區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃。該框架為兩個(gè)層級(jí)，分為縣級(jí)和片區(qū)級(jí)，形成縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，以及片區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)單元詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的國(guó)土空間規(guī)劃體系。見圖5。

推動(dòng)多鎮(zhèn)連片編的主要目的是解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足的問題，推動(dòng)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化縣域空間發(fā)展格局。多鎮(zhèn)連片編的關(guān)鍵是需要行政體制上強(qiáng)有力的支持，同時(shí)也為下一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整做好了鋪墊。該框架下重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：一是需要在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃層面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展格局進(jìn)行充分的分析，謀劃全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的片區(qū)，并明確片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)；二是需要對(duì)片區(qū)的規(guī)劃事權(quán)進(jìn)行授權(quán)，探索建立相應(yīng)的行政架構(gòu)，如各種類型的管委會(huì)，以便于片區(qū)能有效發(fā)揮統(tǒng)籌的作用；三是需要推動(dòng)片區(qū)規(guī)劃由本級(jí)政府進(jìn)行審批，以便與縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的審批單位錯(cuò)位，否則如果都由同一級(jí)審批的話，那實(shí)則為同級(jí)規(guī)劃，只是內(nèi)容分置而已。

該框架的優(yōu)點(diǎn)包括有利于引導(dǎo)公共資源和市場(chǎng)要素充分流動(dòng)、合理集聚、優(yōu)化配置，從而培育出更多具有發(fā)展活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在縣域內(nèi)形成具有較強(qiáng)支撐力和帶動(dòng)力的新引擎，為縣域提供更多增長(zhǎng)點(diǎn)。該框架比較適用于混合型政區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展均衡度相對(duì)較低的地區(qū)，縣域空間尺度相對(duì)較大且鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間尺度較小的地區(qū)。如四川省由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)相對(duì)面積較小，且沒有經(jīng)過上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，大多為單鎮(zhèn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，為了進(jìn)一步推進(jìn)改革深化，四川省開展以片區(qū)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，為鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化提供更大承載空間。

4 結(jié)論與展望

4.1 主要觀點(diǎn)及結(jié)論

在國(guó)土空間規(guī)劃改革過程中，迫切需要結(jié)合各地的實(shí)踐進(jìn)程，重新審視和厘清縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系，以便為下一步改革推進(jìn)提供參考。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上主要提出了以下三個(gè)方面的觀點(diǎn)：一是國(guó)家認(rèn)識(shí)到縣鄉(xiāng)國(guó)土空間體系的建構(gòu)不能全國(guó)“一刀切”，而是鼓勵(lì)各地積極探索，各地可以根據(jù)自身政區(qū)空間性質(zhì)、政區(qū)空間尺度、縣鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)安排、縣鄉(xiāng)規(guī)劃事權(quán)設(shè)置和不同規(guī)劃類型內(nèi)容分工等差異，探索合適的實(shí)踐框架（圖6）；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的層級(jí)不一定必須存在，其規(guī)劃成果也不一定要單獨(dú)呈現(xiàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)足夠精簡(jiǎn)并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展權(quán)也在收縮的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是可以與縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃合并編制，或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域詳細(xì)規(guī)劃合并編制；三是提出了與縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)邏輯相適配的四種常見框架，認(rèn)為在具體實(shí)踐中選擇哪種框架并沒有優(yōu)劣之分，只有適合與否，關(guān)鍵是要與政府事權(quán)相匹配，與編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督流程相協(xié)調(diào)，與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府治理水平相一致。

4.2 展望：縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系優(yōu)化改善建議

為支撐國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃改革工作，需要地方在縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)中積極探索，進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制。對(duì)優(yōu)化縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系提出以下五個(gè)方面的建議：一是要加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的行政事權(quán)的改革，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可能配置合適的規(guī)劃事權(quán)，如對(duì)于較大鎮(zhèn)可以通過鎮(zhèn)級(jí)市進(jìn)行改革，賦予對(duì)應(yīng)規(guī)劃事權(quán)，從而在鎮(zhèn)級(jí)層面實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理，而對(duì)于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可積極探索進(jìn)一步簡(jiǎn)化事權(quán)，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃層級(jí)；二是在縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的成果中需要重點(diǎn)研究本縣級(jí)單元的縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃體系，并在規(guī)劃成果的傳導(dǎo)篇章中專門進(jìn)行明確，并且嚴(yán)格按照制定的體系去實(shí)踐探索，不能讓該條文流于形式；三是各地要積極探索適合本地的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，尤其要進(jìn)一步完善縣級(jí)“總—專—詳”類型傳導(dǎo)以及“縣級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”層級(jí)傳導(dǎo)之間的傳導(dǎo)內(nèi)容和傳導(dǎo)方式，在理清事權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建逐級(jí)深化、優(yōu)化的體系；四是縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃作為“五級(jí)三類”中實(shí)施層面的規(guī)劃，尤其要重視詳細(xì)規(guī)劃的地位與作用，進(jìn)一步研究本地的詳細(xì)規(guī)劃單元?jiǎng)澏ā⒔y(tǒng)籌編制、規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制等，真正將規(guī)劃落地；五是要關(guān)注規(guī)劃實(shí)施與政策集成的關(guān)系，尤其是詳細(xì)規(guī)劃，要與土地整備、全域土地綜合整治、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、存量更新等相關(guān)政策做好銜接，推動(dòng)規(guī)劃真正成為政府公共事務(wù)治理的政策。國(guó)土空間規(guī)劃改革之路道阻且長(zhǎng)，唯有各級(jí)主體主動(dòng)作為，在實(shí)踐中積極探索，方能走出一條具有中國(guó)特色的國(guó)土空間規(guī)劃建構(gòu)之路，為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展提供國(guó)土空間支撐。

作者簡(jiǎn)介

胡劍雙，江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)，江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司規(guī)劃一所副所長(zhǎng)，高級(jí)規(guī)劃師。