超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展視角下的空間治理型規(guī)劃探索

——基于廣州市國土空間總體規(guī)劃實踐

來源：城市規(guī)劃學(xué)刊upforum 2024-10-04

作者：鄧毛穎

提要

推動超大城市空間治理轉(zhuǎn)型是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵任務(wù)。空間治理型規(guī)劃框架如何構(gòu)建、如何發(fā)揮作用仍亟待探索。廣州在2018 年作為全國唯一的市級國土空間總體規(guī)劃試點，立足適應(yīng)新時代超大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，對空間治理型規(guī)劃技術(shù)思路、編制內(nèi)容和實施機制進(jìn)行了探索實踐?；趶V州市國土空間總體規(guī)劃，結(jié)合廣州歷次總體規(guī)劃對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的響應(yīng)機制分析，提出以落實國家使命為目標(biāo)、以空間資源配置為核心、以空間利用轉(zhuǎn)型為抓手、以動態(tài)數(shù)智治理為支撐的治理型規(guī)劃框架。在此基礎(chǔ)上提出，在戰(zhàn)略方面應(yīng)轉(zhuǎn)化國家責(zé)任為空間發(fā)展方略，在資源配置方面應(yīng)基于新的發(fā)展理念形成資源配置新機制，在空間利用方面應(yīng)形成適應(yīng)超大城市需求的空間利用方式，在實施方面應(yīng)建立可感知與自適應(yīng)的數(shù)智化治理系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞

超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展；空間治理型規(guī)劃；國土空間總體規(guī)劃；廣州

國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，“要轉(zhuǎn)變超大特大城市開發(fā)建設(shè)方式，完善城市精細(xì)化管理體制，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，探索超大城市治理現(xiàn)代化的道路”。國土空間規(guī)劃作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，與城市發(fā)展轉(zhuǎn)型雙向互動、互促共進(jìn)，是治理體系現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，也是城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的空間映射、城市治理的協(xié)調(diào)方式。因此，引領(lǐng)推動超大城市空間治理轉(zhuǎn)型成為當(dāng)下國土空間規(guī)劃改革的重點方向。一方面，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型促進(jìn)了空間規(guī)劃的演變?？臻g規(guī)劃通過規(guī)劃內(nèi)容、價值理念、空間結(jié)構(gòu)、實施路徑等方面的不斷演化回應(yīng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要。另一方面，空間規(guī)劃也在推動著城市空間治理方式的轉(zhuǎn)型。紐約、倫敦、北京、上海等世界城市普遍將空間規(guī)劃作為引導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展、適應(yīng)并推動城市轉(zhuǎn)型的重要工具，借助合理的、前瞻性的規(guī)劃對城市發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)做出有效應(yīng)對。

圍繞超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟周期、制度演進(jìn)、政策治理、社會結(jié)構(gòu)等視角進(jìn)行了分析研判，有學(xué)者從演化階段、動力機制、發(fā)展績效等方面對超大城市轉(zhuǎn)型的特征與效益進(jìn)行了剖析。總體上，我國超大城市發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：新中國成立至改革開放階段，城市以工業(yè)為基礎(chǔ)，主要圍繞生產(chǎn)中心開展城市建設(shè)；改革開放后至2000年，伴隨對外開放和市場經(jīng)濟的引入，開發(fā)區(qū)建設(shè)帶動了城市空間的快速拓展；2000至2020年，財稅體制、土地使用制度、住房制度等系列改革合力，城市空間作為資本增殖、積累以及資源、財富分配的載體實現(xiàn)了跨越式拓展；2020年以后，我國由快速城鎮(zhèn)化階段逐步進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，發(fā)展重點由速度增進(jìn)向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟與社會、文化、生態(tài)等多元目標(biāo)的矛盾逐漸凸顯。在這個過程中，超大城市面對準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段、深入貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略要求，面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展與治理方式的迫切需求。新時代時空演變、制度環(huán)境變化賦予規(guī)劃實踐以新的轉(zhuǎn)型方向，規(guī)劃順應(yīng)新時代發(fā)展的要求而優(yōu)化，形成規(guī)劃對象向全域全要素拓展、規(guī)劃目標(biāo)更加綜合多維、規(guī)劃過程強調(diào)編管全流程循環(huán)反饋、規(guī)劃機制突出央地協(xié)作治理等治理型空間規(guī)劃編制方法。

廣州作為有著2200多年建城歷史的超大城市，常住人口超過1880萬，是我國超大城市的典型代表，同時廣州也是我國城市總體規(guī)劃最早實踐的超大城市之一，從1954年至今廣州共編制了17版城市總體規(guī)劃。2018年廣州作為全國唯一試點開展國土空間總體規(guī)劃試點工作，率先貫徹超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，探索以超大城市空間治理為導(dǎo)向的空間規(guī)劃編制方法，為新時代中國超大城市空間規(guī)劃編制提供了廣州經(jīng)驗。本文以廣州城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)劃響應(yīng)演變的歷程為觀察樣本，提煉形成適應(yīng)超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的治理型規(guī)劃邏輯思路和方法，為超大特大城市以空間規(guī)劃引領(lǐng)空間治理轉(zhuǎn)型提供借鑒。

1 城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下的廣州空間規(guī)劃演變

廣州歷來高度重視規(guī)劃引領(lǐng)作用，在生產(chǎn)城市建設(shè)、改革開放驅(qū)動、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以及當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展等不同時代背景下，推動了總體規(guī)劃從項目落實工具向城市治理手段的轉(zhuǎn)型，有效指導(dǎo)了不同時期的城市的建設(shè)與發(fā)展。見圖1。

1.1 新中國成立初期到改革開放：工業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)下的計劃型規(guī)劃

在黨的七屆二中全會提出的“城市工作的中心環(huán)節(jié)是迅速恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)，把消費的城市變成生產(chǎn)的城市”指導(dǎo)下，為盡快恢復(fù)城市正常運轉(zhuǎn)、建設(shè)生產(chǎn)型城市，廣州先后共編制了13版城市總體規(guī)劃。這一時期的總規(guī)在編制內(nèi)容和方法上進(jìn)行摸索，規(guī)劃框架尚未完全穩(wěn)定，可以視作國民經(jīng)濟計劃的延伸，呈現(xiàn)出為生產(chǎn)服務(wù)的特點。在編制重點上，將工業(yè)用地作為最重要的空間要素，兼顧考慮國防安全，在城市外圍分散布局4個工業(yè)片區(qū)，呈現(xiàn)出以傳統(tǒng)中心、以工業(yè)組團為單元、沿江蔓延的發(fā)展特征。

1.2 改革開放至2000 年：經(jīng)濟增長驅(qū)動的發(fā)展型規(guī)劃

隨著改革開放后城市發(fā)展中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，“從生產(chǎn)性城市向綜合性城市轉(zhuǎn)變”逐步成為城市發(fā)展的主旋律。但此時廣州老城區(qū)人口密度達(dá)3.6萬人/km2，外圍點狀布局功能相對單一的工業(yè)組團，面臨著老城過度擁擠、外圍發(fā)育不足、城市框架尚未拉開的問題，難以有效支撐經(jīng)濟的快速發(fā)展。

為提升城市綜合服務(wù)職能、供給吸引境外資本流入的產(chǎn)業(yè)空間，廣州啟動編制新一輪城市總體規(guī)劃和第一版土地總體規(guī)劃，以空間計劃型管控和組團式增量發(fā)展為手段，為商務(wù)中心、制造業(yè)、港口碼頭等城市功能布局提供了保障，引領(lǐng)廣州從生產(chǎn)性城市向綜合性城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。從城市性質(zhì)看，國務(wù)院批復(fù)廣州是“廣東省政治、經(jīng)濟、文化中心，我國的歷史文化名城之一，我國重要的對外經(jīng)濟文化交往中心之一”，要求城市向更為綜合的方向發(fā)展。從空間擴張模式看，規(guī)劃提出從“云山”到“珠水”沿江往東發(fā)展的思路，沿江規(guī)劃“舊城組團、天河組團、黃埔組團”，城市結(jié)構(gòu)由單中心向“帶狀組團格局”轉(zhuǎn)變。但與此同時，規(guī)劃和市場需求之間的矛盾逐漸凸顯，伴隨1987年全國第六屆運動會籌辦帶來的中央商務(wù)區(qū)建設(shè)需求，以及外商投資和國家開發(fā)區(qū)“遍地開花”，1989年廣州幾乎把規(guī)劃確定的建設(shè)用地額度用完，城市空間產(chǎn)生無序蔓延的問題。

1.3 2000 年—2020 年：快速城鎮(zhèn)化驅(qū)動的拓展型規(guī)劃

隨著分稅制、土地使用制度、住房制度等改革的不斷深化，地方政府對城市開發(fā)的積極性和主動權(quán)越來越大 “謀劃新空間，形成快速、彈性和多樣的空間拓展策略”成為這一時期總規(guī)編制的核心目標(biāo)。為了抓住行政區(qū)劃調(diào)整的契機，拓展城市發(fā)展空間，強化區(qū)域競爭力，廣州啟動了2000 年戰(zhàn)略規(guī)劃和2010版總體規(guī)劃編制，開創(chuàng)了戰(zhàn)略規(guī)劃指引總體規(guī)劃的模式，以更大的區(qū)域視角確立廣州“國際性區(qū)域中心城市”的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的“八字方針”，先后推進(jìn)了白云新城、琶洲地區(qū)、大學(xué)城、南站商務(wù)等城市中心周邊地區(qū)的新城建設(shè)，為構(gòu)建廣州多中心結(jié)構(gòu)雛形起到了重要引領(lǐng)作用。

2008年底國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了廣州面向世界、服務(wù)全國的國家中心城市的地位，標(biāo)志著廣州的發(fā)展已躍升至國家戰(zhàn)略層面。此時，廣州受到2008年金融危機下房地產(chǎn)刺激政策的影響，新城新區(qū)四面開花問題凸顯。為了承擔(dān)與“國家中心城市”定位相匹配的城市職責(zé)，廣州啟動編制2009年戰(zhàn)略規(guī)劃和2020版總體規(guī)劃，對城市空間拓展起到了引領(lǐng)作用。從區(qū)域協(xié)作看，廣州積極落實國家戰(zhàn)略，深化與港澳合作，以南沙自貿(mào)（試驗） 區(qū)為龍頭，建設(shè)粵港澳創(chuàng)新合作的主力區(qū)、國家中心城市的新支點。從空間與功能方面看，強調(diào)城市空間發(fā)展從用地增長到結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在原“八字方針”上進(jìn)一步增加“中調(diào)”戰(zhàn)略，在疏解中心城區(qū)人口的同時，構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及區(qū)域高端功能聚集區(qū)，使中心城區(qū)成為珠三角乃至更大地域范圍的區(qū)域服務(wù)中心。2012年，為破解城市規(guī)劃和土地規(guī)劃矛盾，廣州率先在全國超大特大城市中開展“三規(guī)合一”“多規(guī)合一”工作，推動基數(shù)統(tǒng)一、差異圖斑協(xié)調(diào)、專項規(guī)劃整合等工作，推動了全域空間資源的統(tǒng)籌與利用。

1.4 2020 年至今：高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的治理型規(guī)劃

十九大以后，黨中央推動建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。廣州在取得巨大發(fā)展成就的同時，面臨發(fā)展和保護矛盾突出、空間結(jié)構(gòu)均衡性不足、粗放式發(fā)展和土地資源約束日益趨緊等許多挑戰(zhàn)。2010年至2020年10年間，廣州常住人口年均增長約60萬人，隨著人口快速涌入，建設(shè)用地急速擴張，持續(xù)擠壓生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間，對城市環(huán)境造成較大壓力，部分結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間受到蠶食。此外，在城市空間結(jié)構(gòu)上，盡管歷版規(guī)劃引導(dǎo)多中心布局，但是外圍城區(qū)反磁力作用仍舊不足，人口和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源仍然高度集聚在中心城區(qū)。此外，城市土地低效利用的現(xiàn)象廣泛存在。存量低效用地規(guī)模較大，全市“三舊”圖斑約350 km2，約占全市建設(shè)用地總面積的20%。隨著我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展需要確立生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化等多元目標(biāo)，廣州亟須轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌謀劃全域國土空間合理利用和保護，以空間治理水平提升賦能城市高質(zhì)量發(fā)展。

因此，在“三規(guī)合一”“多規(guī)合一”的探索實踐基礎(chǔ)上，廣州被確定為市級國土空間規(guī)劃全國唯一試點城市，著力探索國土空間規(guī)劃改革和編制新范式，破解超大城市發(fā)展和保護矛盾、功能與人口過度集中、空間利用方式粗放等問題，以治理型規(guī)劃促進(jìn)超大城市空間治理轉(zhuǎn)型，提升城市核心功能，統(tǒng)籌全域全要素資源配置，轉(zhuǎn)變空間利用方式，建立更加高效的實施管理機制。

2 超大城市空間治理型規(guī)劃的思路框架

國土空間是人類經(jīng)濟社會活動的物理載體，面對超大城市當(dāng)前存在的片面追求規(guī)模、功能過度集中、人口過度集聚、大城市病加劇等問題，需要通過科學(xué)的空間治理實現(xiàn)各類要素、各類主體關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，空間治理型規(guī)劃應(yīng)該是通過制定并實施科學(xué)的頂層設(shè)計，促進(jìn)國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素整合、功能提升、價值實現(xiàn)、權(quán)益保護的制度安排和行動過程。超大城市作為國家高質(zhì)量發(fā)展的龍頭，其空間治理型規(guī)劃應(yīng)形成以完善和落實國家戰(zhàn)略使命為目標(biāo)，以空間資源配置為核心，以空間利用方式轉(zhuǎn)型為抓手，以動態(tài)數(shù)智治理為支撐的邏輯思路，為其他城市提供示范借鑒。

2.1 以落實國家使命為目標(biāo)

“大國”對“大城”的支撐是廣州等超大城市高質(zhì)量發(fā)展的基座，國家戰(zhàn)略的牽引是超大城市高質(zhì)量發(fā)展的引擎。目前，全國國土空間規(guī)劃綱要、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要等國家戰(zhàn)略文件已印發(fā)，國土空間規(guī)劃作為貫穿國家到地方的體系性工作，超大城市應(yīng)積極承接和落實國家戰(zhàn)略對自身的定位與要求，在規(guī)劃中科學(xué)確定城市性質(zhì)與核心功能，以此為引導(dǎo)開展城市空間治理的頂層設(shè)計，通過依托國家“超大”優(yōu)勢塑造城市“超強”優(yōu)勢，使服務(wù)和承擔(dān)國家戰(zhàn)略與城市自身發(fā)展兩者之間相互促進(jìn)、相得益彰。

2.2 以空間資源配置為核心

在改革開放40多年的高速發(fā)展背景下，建設(shè)用地資源增量供給成為空間資源配置的重點，也帶來了城市空間發(fā)展失衡與資源破壞。新時期超大城市空間治理應(yīng)從增量建設(shè)用地配置為主，轉(zhuǎn)向基于新發(fā)展理念的空間資源配置機制。首先是全域統(tǒng)籌配置。一是統(tǒng)籌中心城區(qū)與外圍地區(qū)，重點破解中心城區(qū)資源過度集中與外圍地區(qū)資源供給不足、發(fā)展能級較低的問題；二是統(tǒng)籌全域全要素，引導(dǎo)山水林田湖草海等自然資源全要素的空間布局、用途管控和價值實現(xiàn)。其次是精準(zhǔn)精細(xì)配置。增存并舉對建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)投放，存量用地重點提質(zhì)增效與差異化精準(zhǔn)盤活，增量資源則優(yōu)先配置給符合新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展空間。

2.3 以空間利用轉(zhuǎn)型為抓手

高質(zhì)量發(fā)展背景下，推動空間開發(fā)利用從粗放型外延式向集約型品質(zhì)化轉(zhuǎn)型是超大空間治理的關(guān)鍵，重點應(yīng)樹立三個思維。一是底線思維。生態(tài)文明時代對于生態(tài)農(nóng)業(yè)空間的保護與利用成為規(guī)劃的前置工作，也是發(fā)展空間有序開發(fā)的前提，其中重中之重便是科學(xué)客觀識別城市發(fā)展底線，作為城市開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的紅線。二是彈性思維。人工智能、新型交通等科技變革和極端氣候、疫情危機等風(fēng)險挑戰(zhàn)給城市未來發(fā)展帶來了不確定性，空間開發(fā)的用途管制應(yīng)從傳統(tǒng)的剛性思維向彈性思維轉(zhuǎn)變。三是品質(zhì)思維。應(yīng)以人為核心推進(jìn)全齡友好的城市空間建設(shè)，提升空間功能和居民實際使用需求匹配度。

2.4 以動態(tài)數(shù)智治理為支撐

治理型空間規(guī)劃作為對空間的制定安排和行動過程，應(yīng)從靜態(tài)藍(lán)圖的規(guī)劃方案轉(zhuǎn)向全過程全周期動態(tài)管控轉(zhuǎn)變。相比中小城市，超大城市的知識、技術(shù)、人才資金等的時空交換與流動更加頻繁，城市生產(chǎn)與居民活動范圍更大、類型更復(fù)雜，通過空間規(guī)劃協(xié)調(diào)城市發(fā)展、居民生活、生態(tài)保護等多元目標(biāo)的難度更大，因此應(yīng)通過多源城市時空數(shù)據(jù)為國土空間上各類資源要素與人群活動時空信息感知、分析、評估與決策的過程“賦能”，實現(xiàn)動態(tài)化的數(shù)智治理。

3 基于超大城市發(fā)展轉(zhuǎn)型需求的廣州空間治理型規(guī)劃實踐

3.1 戰(zhàn)略導(dǎo)向：基于國家責(zé)任確定城市空間發(fā)展戰(zhàn)略

3.1.1 承載四個維度的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)

廣州在新一輪國土空間總體規(guī)劃編制過程中深刻把握國家對廣州繼續(xù)在改革開放與高質(zhì)量發(fā)展中扛起“排頭兵、領(lǐng)頭羊、火車頭”的核心要求，履行好支撐粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為“新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國式現(xiàn)代化的引領(lǐng)地”的職責(zé)，同時對標(biāo)紐約、倫敦、巴黎等全球城市樣本，從世界的廣州、中國的廣州、灣區(qū)的廣州、廣東的廣州等四個維度出發(fā)，提出“美麗宜居花城、活力全球城市”的目標(biāo)愿景，全面建設(shè)具有經(jīng)典魅力和時代活力的中心型世界城市，明確“廣東省省會、我國重要的中心城市、國家歷史文化名城、彰顯海洋特色的現(xiàn)代化城市、國際性綜合交通樞紐城市、科技教育文化中心”六大城市性質(zhì)，以及“國際商貿(mào)中心，全國先進(jìn)制造業(yè)基地，綜合性門戶，國際科技創(chuàng)新中心重要承載地”四大核心功能定位。

3.1.2 把握引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略使命

根據(jù)粵港澳大灣區(qū)的多源數(shù)據(jù)分析，2010—2020 年間大灣區(qū)內(nèi)GDP 增長105%，企業(yè)數(shù)量增長104%，人口數(shù)量增長83%，從夜間燈光數(shù)據(jù)增長來看，形成了以廣佛、港深為核心的功能合作網(wǎng)絡(luò)。隨著獅子洋通道、蓮花山通道、南沙大橋等系列跨江通道的建設(shè)，國家賦予南沙、前海、橫琴等國家級戰(zhàn)略平臺重大使命，“獅子洋—伶仃洋”成為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的前沿陣地。

在此背景下，新一輪國土空間總體規(guī)劃提出引領(lǐng)共建環(huán)珠江口100 km“黃金內(nèi)灣”，促進(jìn)東西兩岸要素快速高效流通。區(qū)域聯(lián)動方面，積極推動廣佛莞、南中莞都市區(qū)一體化發(fā)展，做強兩個都市核，建設(shè)廣州—佛山—東莞中心城區(qū)聯(lián)動走廊、南沙—中山—東莞—深圳新興聯(lián)動走廊，加快邊界地區(qū)交通互聯(lián)互通、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享和跨海通道建設(shè)，圍繞兩大都市核布局重大產(chǎn)業(yè)平臺。創(chuàng)新平臺共建方面，協(xié)同共建廣深港、廣珠澳科技創(chuàng)新走廊。以廣州東部中心為核心，加強與東莞松山湖科學(xué)城、濱海灣地區(qū)、深圳前海合作區(qū)、河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)、光明科學(xué)城等重要創(chuàng)新平臺的銜接，推動金融、海洋、科創(chuàng)、文旅等高端功能協(xié)作，共同構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)脊梁；西岸以廣州中心城區(qū)、南沙為引領(lǐng)，沿珠江西岸深入與佛山三龍灣地區(qū)、中山翠亨地區(qū)、珠海唐家灣地區(qū)和橫琴粵澳深度合作區(qū)等重大創(chuàng)新平臺對接，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)走廊。

3.1.3 順應(yīng)空間發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)變

以引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)空間協(xié)同發(fā)展為導(dǎo)向，廣州空間發(fā)展從城市邏輯走向更廣闊的“灣區(qū)—流域”城市群邏輯，從區(qū)域空間考慮城市功能布局，以向東向南融灣發(fā)展為重點，構(gòu)建“一帶一軸、三核四極”的城市空間結(jié)構(gòu)。廣州提出沿“珠江—東江”的“兩江”東進(jìn)戰(zhàn)略，建設(shè)珠江高質(zhì)量發(fā)展帶，推動黃埔、增城聯(lián)動建設(shè)東部中心現(xiàn)代活力核，營造新質(zhì)生產(chǎn)力引領(lǐng)的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)空間，積極融入灣區(qū)東岸科技創(chuàng)新走廊。此外，在原“南拓”戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出沿“獅子洋—伶仃洋”的“兩洋”南拓戰(zhàn)略，建設(shè)廣州活力創(chuàng)新軸，推動兩洋沿岸的番禺與南沙聚力聯(lián)動，建設(shè)南沙新區(qū)未來發(fā)展核和獅子洋增長極。作為發(fā)展積淀深厚的城市，廣州積極推動老城提質(zhì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新老城區(qū)關(guān)系，引導(dǎo)非核心功能疏解與更新，在外圍地區(qū)打造綜合新城，帶動全域一體化發(fā)展。

3.2 資源導(dǎo)向：建立基于新發(fā)展理念的空間資源配置機制

3.2.1 協(xié)同單要素與多要素資源，體現(xiàn)自然資源全要素管控

廣州國土空間總體規(guī)劃延續(xù)落實“多規(guī)合一”的總體思路，統(tǒng)籌山水林田湖草海各類自然資源布局，通過建立“規(guī)劃分區(qū)—用地用海分類”的管控傳導(dǎo)體系，向上強化對主體功能區(qū)戰(zhàn)略的深化落實，向下細(xì)化用地用途和開發(fā)強度，形成全域的6類一級規(guī)劃分區(qū)，中心城區(qū)以主干道路網(wǎng)為主要分隔細(xì)化為18類二級分區(qū)；在全域分區(qū)的基礎(chǔ)上，分類制定全覆蓋、全要素、差異化的用途管控規(guī)則，填補農(nóng)用地和生態(tài)用地之間轉(zhuǎn)用等空白，通過功能引導(dǎo)和指標(biāo)約束，形成開發(fā)、保護、整治、修復(fù)和更新等全域空間管控引導(dǎo)策略。同時，結(jié)合國土調(diào)查和海岸線修測結(jié)果，形成用地用海現(xiàn)狀一張圖，明確陸海一體的國土空間總體規(guī)劃編制范圍，將海洋空間納入國土空間總體規(guī)劃布局，陸海統(tǒng)籌確定生態(tài)保護紅線，陸海一體劃定國土空間規(guī)劃分區(qū)，將海島作為海洋強市建設(shè)的戰(zhàn)略資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和分類管理，提出海岸線分類保護利用措施，將原海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃、海岸線管理等海洋空間規(guī)劃管理要素融入國土空間總體規(guī)劃。

3.2.2 協(xié)同增量和存量資源，實現(xiàn)空間資源精準(zhǔn)高效配置

對城市空間進(jìn)行“提質(zhì)增效”、實現(xiàn)可持續(xù)的城市運營是超大城市空間治理轉(zhuǎn)型的重要方向，廣州國土空間規(guī)劃建立以存量用地為主的建設(shè)用地供給機制，實施“嚴(yán)控總量、盤活存量、精準(zhǔn)配置、提質(zhì)增效”的建設(shè)用地調(diào)控策略。指標(biāo)控制方面增存并舉，中心城區(qū)和外圍城區(qū)中心地區(qū)實施調(diào)整重構(gòu)型規(guī)劃，投放約15%的增量規(guī)模，促進(jìn)存量用地成片連片更新改造；承擔(dān)區(qū)域功能的重點平臺和交通樞紐地區(qū)實施適度拓展型規(guī)劃，集中投入全市約70%以上的增量規(guī)模，重點保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)布局；預(yù)留15%的增量規(guī)模統(tǒng)籌用于規(guī)劃期間重大機遇性項目、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和鄉(xiāng)村振興項目。實施差異化城市更新策略，劃分三個城市更新分區(qū)通過微改造、混合改造、全面改造等方式推進(jìn)城市更新，積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造、村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)改造，通過整合歸宗、土地置換等方式促進(jìn)區(qū)域成片連片開發(fā)，優(yōu)化用地功能布局，提高土地利用效率，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。

3.2.3 協(xié)同中心和外圍資源，推動非核心功能有序疏解

破解城市功能過度集中于中心城區(qū)的問題，統(tǒng)籌中心城區(qū)與外圍綜合新城的功能和空間資源配置，立足城市核心功能定位，有序疏解非核心功能，加快中心城區(qū)內(nèi)低效零散倉儲、勞動密集型制造、一般性裝備制造、紡織與農(nóng)產(chǎn)品等批發(fā)市場、區(qū)域性物流中心等功能向外圍城區(qū)疏解，嚴(yán)格控制中心城區(qū)新增用地規(guī)模，以低效騰退用地再開發(fā)為主，增加中心城區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、綠地、公共服務(wù)設(shè)施供給，全面增強中心城區(qū)全球資源配置和服務(wù)能力。推動提升外圍綜合新城的綜合承載能力，引導(dǎo)新增用地資源向外圍綜合新城和重點平臺投放，增加外圍城區(qū)公服設(shè)施配置能級，強化軌道1 km服務(wù)半徑內(nèi)住房用地的供給，推動外圍綜合新城有效分擔(dān)中心城區(qū)功能，提升對人口與就業(yè)的拉力作用。

3.3 空間導(dǎo)向：探索適應(yīng)超大城市發(fā)展需求的空間利用方式

3.3.1 構(gòu)筑國土空間安全韌性底盤，保障高水平安全

廣州國土空間總體規(guī)劃堅持底線思維，構(gòu)建開發(fā)底線、安全風(fēng)險和承載上限構(gòu)成的國土空間底線極限體系（圖2）。優(yōu)先劃定“大三線（生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界） ”“小四線（綠線、藍(lán)線、紫線、黃線） ”，分類確定不同控制線管控傳導(dǎo)要求。識別地質(zhì)安全、防洪排澇等國土安全風(fēng)險清單，劃定巖溶、軟土沉降等7類地質(zhì)安全風(fēng)險區(qū)；運用遙感、高程模型、水利模型等技術(shù)，識別出全市62個易發(fā)內(nèi)澇風(fēng)險區(qū)域，建立流域整體開發(fā)管控、增加雨洪滯蓄空間、提升排澇標(biāo)準(zhǔn)等綜合性、系統(tǒng)性風(fēng)險管控體系。結(jié)合南方沿海超大城市人口密集、氣候濕熱、臺風(fēng)頻繁的特點，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，綜合評估確定國土開發(fā)強度上限與人口容量，確定全市城鎮(zhèn)建設(shè)空間不高于市域面積1/3，生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間不低于市域面積2/3，常住人口規(guī)模控制在2200萬人，實服務(wù)人口規(guī)模控制在2500萬—3000萬人，全市建設(shè)用地人口密度控制在1萬人/km2，中心城區(qū)人口密度控制在1.65萬人/ km2。

3.3.2 建立戰(zhàn)略留白空間管控機制，支撐高質(zhì)量發(fā)展

為應(yīng)對人工智能、新型交通等科技變革和極端氣候、疫情危機等風(fēng)險挑戰(zhàn)給城市未來發(fā)展帶來的不確定性，強化城市對未來重大事件、重大項目保障能力，本輪規(guī)劃研究建立戰(zhàn)略留白空間管控制度，為超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展留足戰(zhàn)略空間與稀缺資源。規(guī)劃充分考慮廣州成片連片增量產(chǎn)業(yè)空間不足、老城區(qū)非核心功能集聚等問題，劃分兩類戰(zhàn)略留白空間：空間留白類位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，對重要平臺周邊地區(qū)的發(fā)展空間進(jìn)行戰(zhàn)略預(yù)控，重點應(yīng)對不可預(yù)期的重大事件、重大項目，做到“土地等項目”的前瞻性；功能留白類位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，主要對交通區(qū)位條件可能發(fā)生重大改善和規(guī)劃意圖尚不明確的存量建設(shè)用地進(jìn)行預(yù)控，暫不明確功能，為科技創(chuàng)新回城、新型基礎(chǔ)設(shè)施布局、老城區(qū)空間品質(zhì)提升等提供彈性空間。為實現(xiàn)留白用地的科學(xué)劃定和實施管理，探索出臺戰(zhàn)略留白空間管理辦法，建立市、區(qū)兩級上下聯(lián)動劃定與管理機制，規(guī)范留白用地“啟動申請—過渡期管理—實施監(jiān)督”全生命周期管控。

3.3.3 推行以生活圈為單元的設(shè)施配置模式，打造人人可享的宜居家園

以人為核心健全全齡友好社區(qū)建設(shè)，全面摸清兒童、青少年、老年人、就業(yè)人口、流動人口等各類人群畫像，利用手機信令數(shù)據(jù)分析居民空間活動規(guī)律和空間需求特征，面向多元群體全生命周期精細(xì)化需求，提出樂齡社區(qū)、青年社區(qū)、兒童友好社區(qū)、落腳社區(qū)等城鄉(xiāng)社區(qū)生活圈建設(shè)指引，從“精準(zhǔn)公服配套、舒適人居環(huán)境、特色公共空間、社區(qū)共同締造”等四個方面打造復(fù)合化的社區(qū)。在5—15 min步行可達(dá)范圍內(nèi)完善服務(wù)配套，推動養(yǎng)老、幼托、體育、文化、商業(yè)、公共空間等集中布局，圍繞童趣、適老化、全民健身、濱水魅力、歷史印記等主題建設(shè)特色公共空間，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、無障礙、功能復(fù)合的公共空間網(wǎng)絡(luò)，堅持共同締造理念，構(gòu)建由專業(yè)大師、技術(shù)團隊、社區(qū)居民多方參與的社區(qū)治理共同體，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的便民生活圈。

3.4 實施導(dǎo)向：建立可感知與自適應(yīng)的數(shù)智化治理系統(tǒng)

3.4.1 構(gòu)建數(shù)字化實施監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)，確?！耙粡埶{(lán)圖干到底”

本輪規(guī)劃推動建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺和“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開展國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（CSPON） 試點，拓展智能感知、體檢評估、監(jiān)測預(yù)警、動態(tài)調(diào)控等功能（圖3），服務(wù)于國土空間規(guī)劃的編制審批、實施監(jiān)督全過程，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的信息匯交與各行業(yè)主管部門之間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。一是智能感知，運用空天地海組網(wǎng)檢測與城市協(xié)同感知技術(shù)，探索對城市自然資源、社會經(jīng)濟活動的智能感知；二是監(jiān)測預(yù)警，研發(fā)自然資源解譯大模型，開展耕地、城市、海洋、林業(yè)等專項監(jiān)測；三是體檢評估，構(gòu)建一套突出國際視野、落實國家要求、彰顯廣州特色的體檢評估指標(biāo)體系，包含6個維度120余項指標(biāo)，同時考慮到單個指標(biāo)對城市發(fā)展問題分析的局限性，按照基礎(chǔ)板塊、重點領(lǐng)域、重點地區(qū)的思路，對各類指標(biāo)監(jiān)測內(nèi)容及空間監(jiān)測內(nèi)容梳理整合，對接實施監(jiān)測應(yīng)用場景，優(yōu)化搭建評估模塊；四是動態(tài)調(diào)控，通過分析模型構(gòu)建、指標(biāo)分析可視化、大數(shù)據(jù)計算分析，實現(xiàn)對規(guī)劃實施計劃的動態(tài)調(diào)整優(yōu)化。

3.4.2 健全綜合性的法規(guī)政策與標(biāo)準(zhǔn)，形成公共政策平臺

本輪空間規(guī)劃以強化規(guī)劃對城市建設(shè)行為的引導(dǎo)作用為目標(biāo)，推動完善規(guī)劃實施的政策框架。一方面健全規(guī)劃法規(guī)政策體系，銜接上位立法進(jìn)程，推動《廣州市國土空間規(guī)劃條例》《廣州市國土空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》前期研究，確保空間規(guī)劃管理全面納入法治軌道。圍繞耕地保護、生態(tài)修復(fù)、城市更新、城中村改造、節(jié)約集約用地等重點領(lǐng)域，制定國土空間規(guī)劃編制實施的相關(guān)配套政策，強化規(guī)劃的公共政策屬性，保障規(guī)劃目標(biāo)和空間布局的有序?qū)嵤?。另一方面完善?guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究制定覆蓋規(guī)劃建設(shè)、自然資源保護利用各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，推進(jìn)重點和急用標(biāo)準(zhǔn)研制，及時修訂相關(guān)技術(shù)規(guī)范，構(gòu)建符合廣州特色的國土空間規(guī)劃地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強頂層設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)化管理，促進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，提升國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的開放性和先進(jìn)性。

4 總結(jié)與展望

超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)歷了不同的階段，空間規(guī)劃作為空間治理的主要工具，始終響應(yīng)和引導(dǎo)著超大城市的發(fā)展，成為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成?；仡櫺轮袊闪⒁詠淼膹V州空間規(guī)劃演變歷程，伴隨著城市發(fā)展的動力與特征更替演變，空間規(guī)劃經(jīng)歷了落實城市生產(chǎn)建設(shè)、引領(lǐng)城市快速擴展，再到以綜合治理的空間政策主動引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的變革之路，回應(yīng)新時代超大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式要求，逐漸形成超大城市治理型規(guī)劃方法，從城市能級、資源配置、空間利用、實施管理等四個維度推動超大城市空間治理轉(zhuǎn)型：在城市能級方面，提升在國家戰(zhàn)略中的擔(dān)當(dāng)與責(zé)任，引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化形成區(qū)域化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)；在資源配置方面，建立基于新發(fā)展理念的空間資源配置機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心和外圍、增量和存量、各類自然資源要素的關(guān)系；在空間利用方面，探索適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的空間利用方式，構(gòu)建國土空間安全韌性底盤、戰(zhàn)略留白空間，推行以人為本的公共服務(wù)設(shè)施配置模式；在實施管理方面，構(gòu)建動態(tài)數(shù)智化治理體系，推動城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化發(fā)展。

面向未來的空間規(guī)劃編制工作，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步意識到超大特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、空間布局、社會治理等多個維度，超大城市轉(zhuǎn)型背景下的空間響應(yīng)具備更加豐富的多重內(nèi)涵，在新興技術(shù)變革浪潮和后現(xiàn)代社會思潮下，生活方式和生產(chǎn)方式加快重塑，未來應(yīng)更加注重跟隨未來人的需求和產(chǎn)業(yè)重構(gòu)變化，從宏觀、中觀、微觀等多個尺度強化對城市空間治理模式的探索研究。

作者簡介

鄧毛穎，廣州市規(guī)劃和自然資源局局長，教授級高級工程師，注冊城市規(guī)劃師。