濟南市規(guī)劃設計研究院
地址：濟南市高新區(qū)舜華路2000號舜泰廣場1號樓西翼
電話：0531-86910650
郵編：250101
郵箱：ghjghy1380@jn.shandong.cn
科學規(guī)劃理水營城，系統打造海綿城市
來源：中國建設報 2019-10-31
作者：楊夢晗
他的老本行是城市基礎設施規(guī)劃設計，都是大塊頭的“硬件”。然而，他卻對柔弱無形的“水”如數家珍；他是國內最早接觸“低影響開發(fā)”（LID）理念和技術并實踐應用的專家之一，他對有人簡單地將“LID”直接等同于“海綿城市”的認知感到不妥，因為他認為“營城”先得“理水”，以構建城市生態(tài)體系為抓手，系統打造“大海綿”；他是典型的“空中飛人”，他的足跡不止一次踏遍了由中央財政支持的全國首批16個海綿城市建設試點，去得最多的試點，每年不少于5次。第二批14個海綿城市建設試點，專程考察調研已超過10個；他帶領的團隊，可謂“水軍”中的精英，直接為9個試點城市提供技術咨詢、規(guī)劃服務……今天，讓我們一起來聆聽他的“海綿故事”，他就是——張全
張全，男，教授級高工。住房和城鄉(xiāng)建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員。中規(guī)院(北京)規(guī)劃設計公司總經理。
1.楊夢晗：您最早從何時開始接觸“海綿城市”概念？何時從項目層面開始具體實踐這一理念，參與建設的試點和項目有多少？
●張 全：準確地講，“海綿城市”一詞首次出現，是在2012年4月召開的“2012低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇”上。2013年12月12日～13日，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議講話中強調：“提升城市排水系統時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”，“海綿城市”自此逐漸成為大眾熟悉的新概念，一度成為網絡熱詞。在此之前，大概是在2000年，我們就已經開始接觸“低影響開發(fā)”（LID）。2000年后，中國城市規(guī)劃設計研究院（以下簡稱中規(guī)院）在做規(guī)劃時提到LID已經成為常態(tài)了。在技術上，2008年、2009年，中規(guī)院同歐盟合作項目時，已經對LID的計算方法、設計方法有了接觸，當時主要是學習。
國內將LID作為一種概念在推，地方上也有一些接觸比較早的規(guī)劃設計單位比如深圳規(guī)劃院、中規(guī)院等，已經開始探索如何使用模型、如何進行設計。除了規(guī)劃院之外，從2000年開始，還有一批人開始做“雨水管理”，主要做小區(qū)內的雨水管理，包括中國建筑設計研究院、北京建筑大學等。LID的概念在國內的實踐主要開始于北京奧運會場館和北川新縣城建設，也就是說，中規(guī)院在2008年就已經開始在項目中普遍使用LID技術了。
中規(guī)院早期跟國外（歐盟）合作項目時，主要集中在整個的雨水管理方面，這也讓我們在“海綿城市”概念提出來之前，技術準備上已經走到了行業(yè)前列。當時業(yè)界在這方面比較知名的團隊主要有北京建筑大學的車伍團隊、深圳市城市規(guī)劃設計研究院的任心欣團隊以及中規(guī)院的謝映霞團隊。我們從首批由中央財政支持的海綿城市建設試點申報開始，就已經介入部分試點城市的海綿城市建設相關工作了。2015年4月首批試點城市名單公布后，我們先后為遂寧、南寧、天津等9個試點城市提供了技術咨詢、規(guī)劃等服務。具體項目因數量太多，加上遇到具體問題后需要適時調整，沒有做過精確統計。
2.楊夢晗：國內從2015年4月開始推行由中央財政支持的海綿城市建設試點，作為住房和城鄉(xiāng)建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員之一，您這些年考察過多少試點及項目，如何看待海綿城市建設試點工作？
●張 全：全國首批16個試點城市中，專門為海綿城市建設而去的都不止一次，去得最多的是遂寧和貴安新區(qū)兩個試點，每年不少于5次。第二批14個試點城市中，專門為海綿城市建設去考察服務過的有10個。
總的來看，我認為海綿城市建設試點工作的整體效果很好。首先，所有的試點城市都真正接受了“規(guī)劃引領”這個概念，開始認真地做系統方案。系統方案本身就是規(guī)劃的一部分。如今，海綿城市建設試點工作讓“海綿規(guī)劃”完全推開了，建設了一些設施，積累了一些經驗，管理體制也在逐步往前推進，整體效果非常不錯，而且海綿城市建設在很多城市都得到了老百姓的認可，社會上的接受度也越來越高。
對于各個試點而言，海綿城市建設由于涉及領域廣、部門多、學科雜而存在綜合性、復雜性等特點，沒有成功經驗可借鑒，試點建設難免走入誤區(qū)。但經過4年多時間的探索，大多數試點城市都從原先的踏入“誤區(qū)”轉回了“正道”上。
學術方面，由于海綿城市建設涉及多個學科、多個部門，所以各學科之間、各部門之間的爭議比較多，海綿城市建設反而在國外的認知度更高。在2018海綿城市建設國際研討會上，參會的國外專家對我國海綿城市建設有了更深的認知，會后撰寫的文章，普遍認為中國在海綿城市建設領域的實力已經處于國際領先水平。
3.楊夢晗：海綿城市建設必須堅持規(guī)劃引領、統籌推進的原則，這也是決定海綿城市建設成效的關鍵因素，您作為國內城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)水務方面的權威專家，如何評價國內試點城市在這方面的進展，有哪些值得業(yè)界關注和思考的經驗教訓？
●張 全：2011年，中規(guī)院開始組建城鎮(zhèn)水務與工程研究分院。當時面臨的第一個問題是針對北京“7·21”內澇事件提出解決方案，結合住房和城鄉(xiāng)建設部要求，我們提出排水防澇導則的意見。在導則里，我們很明確地提出，排水防澇要有LID，要有源頭處理。后來，習近平總書記提出“海綿城市”之后，住房和城鄉(xiāng)建設部出臺了《海綿城市建設技術指南——低影響開發(fā)雨水系統構建（試行）》，提出了“海綿城市（低影響開發(fā)）”。這樣的提法是有爭議的，因為將“海綿城市”和“低影響開發(fā)”連在一起提出，早期是有正面影響，但到后期出現的爭議卻越來越多。截至目前，仍然有不少人把“海綿城市”等同于“LID”。我認為，海綿城市是城市生態(tài)體系的一部分，它首先是城市生態(tài)體系的抓手，我們不能把“海綿城市”矮化了，只變成LID，更不能建個透水磚、下沉式綠地等設施，就認為是海綿城市了。海綿城市是整個城市層級的建設理念和方式，是一個系統化方案，而不是透水磚、雨水花園等單一的工程措施。近兩年，大家一說到海綿城市，就覺得是屋頂花園、雨水管斷接等技術或者工程設施。海綿城市跟大系統的關系，大家都避而不談。
我們必須承認，早期海綿城市的技術體系是從LID開始的。后來我們極力在國內推廣澳大利亞的“水敏感城市設計”，但因幾個很直接的問題沒有成功。一是沒有那么大的土地，二是一直沒有搞清楚“大海綿”（水利方面）和城市的關系。我們一直想將其作為一體化來做，但是由于各方面原因，經常造成“掰開了做”的結果。碎片化，說的直白點，實際上就是行業(yè)的切割。比如，管“大水”的不管內部，他就把一切都放在“大水”里面去做，相互間的一體化沒辦法打通。
在4年多的試點實踐里，我們一直堅持把所謂的“大海綿”引入到真正的海綿城市里來。所以一直強調做海綿城市一定要“規(guī)劃先行”?！耙?guī)劃先行”的目的，是通過海綿城市的理念和計算方法，提供技術細節(jié)，把城市里該留的東西留下來。這些東西在早期的海綿規(guī)劃里很少被人關注。
比如在海綿城市試點建設沒開始之前的2012年、2013年，我們在做貴陽市區(qū)域（現為首批由中央財政支持的海綿城市建設試點城市之一的貴安新區(qū)）的規(guī)劃時，就提出了“藍綠空間”，表示有些地方不應進行建設，需留出一個通道，雨來了就可以從通道走，實際上就是海綿城市建設中提到的“超標準雨水排泄通道”。但當時也沒有這個概念，主要目的也不是為了能夠排走超標準雨水，而是因為那個地區(qū)“水敏感”太高了，周邊全是各個市的水庫。我在2006年做規(guī)劃的時候，做過這個地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，當時就堅持這塊地不要劃入貴安新區(qū)，但是2011年貴州省政府做規(guī)劃時，還是將這塊地劃進去了，我們就變成了被動地做規(guī)劃。該地區(qū)的核心是水環(huán)境安全。由于當時沒有海綿城市的概念，在做規(guī)劃時就根據LID概念來做水環(huán)境安全。我當時提出這個地區(qū)要把水慢下來，下了雨不要讓水都流走，都流走的話肯定會污染周邊，應該讓水停下來，經過植物、濕地等一系列自然措施的吸收、過濾，再排出去。
當時在規(guī)劃里提出這個概念以及污水處理廠標準、尾水的排放方式，都被人嘲笑，我們希望這個地區(qū)污水處理廠的尾水不要排放，而是運用自然生態(tài)體系，充分利用濕地系統、水系統的凈化作用，但沒有被接受。當地設計單位認為這樣的做法不結合實際，他們想做一個幾十公里的塘，直接把水排到下游去。當海綿城市提出之后，他們才發(fā)現，我們當時的理念跟海綿城市建設很契合。
直到目前，到底規(guī)劃該做什么，還是有不少爭議。海綿城市很重要的一點是把藍線控制住，遂寧市海綿城市建設在這方面做得很到位，對整體布局(所有的河道)做得很好。低洼地的不建設并不屬于藍線的范疇，可能很多時候都是沒水的，但我們希望盡量減少施工，把它變成公園，而不是將其填起來多加建設。因為一填起來，整個城市的豎向就會發(fā)生變化，后果很嚴重，最大的問題就是誰先建誰倒霉。
做規(guī)劃的人很清楚，各地新區(qū)不可能在3年內完成申報的海綿城市建設內容。在不可能全面完工的情況下，我認為有幾個問題十分關鍵：首先要建立完成大系統，其次是建設完善中間系統，用規(guī)劃來保證源頭系統，最后是用管理來保證整體。建好末端系統最突出的核心是水系，不論是用現有的水系，還是新建水系，都可以。末端系統做好以后，不管別的項目怎么建，末端已經守住了。繼而針對上游的其他系統，看看哪些設施能建。現在貴安新區(qū)已經確定了所有的排口，全部做完旱溪，二級系統也做成了，剩下的用嚴格的規(guī)劃管控就可以實現預期目標了。大系統能夠保證在建設過程中，即使產生再多的污染，也不會摧毀整個系統。
要是以23號文（中華人民共和國主席令第23號《中華人民共和國城市規(guī)劃法》）來要求的話，除了試點城市之外，其他城市的規(guī)劃要做到什么狀態(tài)？我個人認為還需要繼續(xù)推進，堅持“以獎代補”，最好是全國性地再促一次“海綿規(guī)劃”，把規(guī)劃和系統的關系梳理清楚，讓各個城市自己提出到2020年能做什么事，而不是單一地靠國家層面的管理。到了2020年，再組織相關部門去檢查。此外，要對各個城市的海綿規(guī)劃、實施方案進行輔導，讓其做得更有效率，把系統性做得更強一些。
4.楊夢晗：自海綿城市建設試點推行以來，您親自參與或指導的試點城市和建設項目中，印象最深刻的有哪些？
●張 全：我個人認為，第一批試點截至目前，是很成功的，而且一年比一年好。一是海綿城市建設得到了很多人的認可，二是相關單位、技術人員從原來的“完全不懂”變?yōu)椤皶觥绷恕?/div>
海綿城市建設的過程是艱辛的，但結果是好的。遂寧市海綿城市試點建設第一年拿了黃牌，該市市委、市政府都非常重視，邀請中規(guī)院去做海綿城市技術服務。我們派了一支隊伍在現場駐扎，摸清本底，結合實際扎扎實實做現場施工圖。加上地方政府的大力支持和積極配合，遂寧市的海綿城市建設做得比較順利，在第二年的中期績效考核中位列第二名，而且成了全國海綿城市建設試點現場會的召開城市。印象最深的是，在遂寧市做海綿城市建設工作匯報的莫離博士，做完報告準備坐下來吃飯時，居然累得暈倒了。
2016年，經過一年的海綿城市建設試點探索后，各個城市都發(fā)現了問題。貴安新區(qū)剛開始對海綿城市的概念不理解，導致系統沒理清楚、工程進度緩慢。之后找到了“用大系統解決核心問題”的思路，雖然工作量沒干完，但是把整個系統梳理清楚了，之后的工作就更加明確、順暢了。
整體上來說，吉林省白城市一開始的定位有偏差，但是后來都糾正過來了。剛開始他們的技術團隊對雨水的認知度太高了，老想著城市內澇問題。實際上白城是一個相對缺水地區(qū)，是一個鹽堿化正在形成的寒冷地區(qū)。所以，寒冷地區(qū)怎么建設怎么管理，這是白城要回答的第一個問題。第二個就是它的水資源利用問題，接下來是水體黑臭問題，最后才是內澇問題。白城市海綿城市建設一開始就抓融雪劑的問題，我認為是對的。當然，由于霜凍期導致建設周期太短，白城市的海綿城市建設能取得今天的成效，十分不易，
重慶市悅來新城的海綿城市建設試點，剛開始面臨著新區(qū)和山地地形的問題，現在面臨的最大硬傷是沒有建完，空缺率太大。早期，我們一直對悅來新城在山地較陡的環(huán)境下做兩側的海綿設施的做法有疑慮，尤其是早期在大山里做了一個大池子。這兩年試點建設整體上還可以。
武漢市是一個“巨無霸”的城市，既有黑臭水體，又有內澇。不論是對黑臭水體，還是對內澇，海綿城市建設都有一定作用，但只是一部分作用。像武漢這種內澇嚴重的城市，光靠海綿城市建設是解決不了根本性問題的。應該先想一個全市的大系統，再反過來依靠海綿城市建設解決一部分問題。首先是確定需要多大的排量，水系之間需要多大的連接輸送，再反過來梳理和構建別的小系統。對武漢市來說，“壇壇罐罐”都得用，甚至可以向國外學習，學校的低洼地都可以用。武漢工程措施的定位，不能因為做了海綿城市而下降。
總而言之，首批由中央財政支持的海綿城市建設試點，整體上收效都不錯。比起首批試點，第二批試點更有難度，城市不是太大，就是經濟不好，進度很難快起來。比如三個直轄市（北京、天津、上海），這類城市的管理成本遠遠高于小城市，往往出臺一個辦法、一個機構都很難，審批報告慢、建設進度也慢。不過天津市對海綿城市建設方面，還是非常重視的，有全面鋪開的趨勢，而且很強，把三年的建設全部打包成海綿城市建設在推廣，這是我們沒想到的。尤其是中新天津生態(tài)城的整體基礎比較好，將海綿城市的理念跟傳統的技術方式（如“綠色建筑”）結合起來做，順著思路建下去是沒問題的。但天津市在技術上的難點，還有待解決。一是土地鹽堿化問題，二是土壤不下滲問題。
5.楊夢晗：除了由中央財政支持的海綿城市建設試點外，目前全國各地省市級試點工作也在陸續(xù)展開，您如何看待省市級試點工作進展？有何具體建議？
●張 全：除了由中央財政支持的海綿城市建設試點城市之外，現在已經完成海綿規(guī)劃的城市大概有幾百個。省市級的試點工作，在經濟發(fā)達地區(qū)的城市效果還可以，往下推進得也不錯，技術體系也在逐步形成。然而，這并不能解決城市全面的問題，整體效果上肯定不如國家試點那么強，也不如國家試點那么積極。
海綿城市建設不會到此為止，單就海綿城市建設而言，還有3～5年穩(wěn)步推進的過程，就協同綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設等國家戰(zhàn)略共同發(fā)展而言，是一個長久持續(xù)的過程。2018年國家開展黑臭水體治理示范城市試點，要求中很大一部分都跟海綿城市有關，這也是同時推進海綿城市建設的一個很重要的因素。
我個人建議，為調動各城市參與海綿城市建設工作的積極性，國家可建立“以獎代補”的體系，進一步完善海綿城市建設驗收的方式、監(jiān)測方式。最好在2020年之前出臺相關措施和政策，并逐步推進2～3年?！耙元劥a”具體措施就是在全國選出海綿城市建設成效突出的城市（不限定試點），對其進行財政獎勵。
此外，海綿城市建設還要在技術上形成規(guī)范，盡快出臺各類海綿城市技術規(guī)范，強制性要求設計方案符合海綿城市建設理念，確保各城市的建設符合規(guī)范要求。因為海綿城市建設學科之間的爭議比較大，很多方面都沒有跟海綿城市建設很好地結合進來，比如綠化方面，北京市園林綠化局就曾明確表示，綠地不能下沉。但我認為，即使不結合海綿城市建設來做綠化，最低要求也要做到綠地里的水不再排到外面。
6.楊夢晗：您如何看待海綿城市建設的發(fā)展趨勢及其在探索走出一條中國特色城市發(fā)展道路過程中將會起到的具體作用？
●張 全：海綿城市是城市整個“水的營造”的一部分。可以說，把整個“水的營造”這面大旗全放在海綿城市里也不為過。對于整個城市發(fā)展而言，應是“理水、營城”，首先要把水梳理好而非治理好，梳理清楚后再來討論城市建設的問題，把梳理水的問題作為規(guī)劃的前提。
海綿城市建設經過4年的試點探索，已經積累了一些經驗，今后將會越來越完善。目前最急需解決的問題主要有以下幾方面：
首先是在頂層設計層面盡快形成規(guī)范。目前，從國家層面上來說，海綿城市建設從指南到導則，都還沒有真正形成規(guī)范，在頂層設計方面沒有形成規(guī)范，會直接影響到應用推廣。其次是建設能發(fā)揮實際作用的監(jiān)測系統。現狀是不少試點花了很多錢，但不知道監(jiān)測什么，也不知道用什么手法、怎么取樣。目前，各個地方把海綿城市建設監(jiān)測的重點放到了管道上，但我們更需要的是對設施的監(jiān)測。比如說雨水花園，進來的是什么水、有多少量、什么時候開始溢流、什么時候下滲到盲管、下滲狀況如何、出去的水是什么水質、什么水量等，進出雨水花園的水的前后之差怎么樣，之間的關系是什么……這些數據需要我們一個個地剖析各個設施。如果沒有這些數據的對比，怎么知道設施有沒有用？同時，海綿城市試點建設的驗收要求，任何一條結果的量化是怎么得到的，這些都需要監(jiān)測系統反饋數據。雖然在2017年下半年，住房和城鄉(xiāng)建設部大力推行監(jiān)測，但那時候設施已經建好了，再來做監(jiān)測就有些晚了。再其次是建設國家層面的海綿城市建設信息平臺。最后是設計水平需要進一步提高。目前的海綿城市建設設計水平普遍不高，因為設計領域沒有多少人去思考這些東西，真正去做設計施工圖很有難度，只有扎根在現場做施工圖，才能提高業(yè)務水平，設計出來的東西才切實有效。
海綿城市建設在探索走出一條中國特色城市發(fā)展道路過程中將會起到的具體作用主要集中在兩方面：首先是海綿城市的理念對中國特色城市發(fā)展道路有極大的參考價值。海綿城市的理念最核心的就是生態(tài)意識。生態(tài)意識是城市生態(tài)很重要的一個抓手，它改變了過去的“營造生態(tài)”，即只要做綠地就是生態(tài)的模式，使得整個城市在建設中變得更加接近自然生態(tài)。其次，海綿城市建設還會對我國今后的施工建設產生很大的影響。海綿城市建設項目，很重要的一點便是細微化的設計和施工。舉個例子，一個項目的豎向，如果設計不細致或者施工太粗糙，稍微有一點偏差，就會導致整個項目的失敗。因此，海綿城市建設的深入推進，會使整個建設行業(yè)的水平和質量都會有所提高。
7.楊夢晗：您認為海綿城市建設持續(xù)深入發(fā)展的當務之急有哪些？
●張 全：海綿城市建設持續(xù)深入地發(fā)展，首先要解決的是將其納入規(guī)劃管控體系。只有寫進了規(guī)劃管控體系中，才能保證實施。也就是說，如果不做海綿城市，整個方案就沒辦法通過。其次，建議財政上“以獎代補”，將原來的試點補助，改為獎勵給海綿城市建設做得好的城市，以此激發(fā)各個城市主動進行海綿城市建設的積極性。其實，經過試點建設驗證，在真正的海綿城市建設中，并不多花錢，因為原本城市建設就該做綠地，海綿城市建設只是把綠地的形式改變了。有人說，做海綿城市總體上比不做要多花5%～10%的經費，也有人說要多花30%的經費，但如果要把整個大系統考慮清楚，反而是會省錢，因為開發(fā)商前端該花的錢都花了，政府要花的錢就減少了，所以城市整體支出不但不會增加，反而還會減少。此外，我國海綿城市建設目前從規(guī)劃到設計，整體的技術水平還有待進一步提高。
版權所有 濟南市規(guī)劃設計研究院