濟南市規(guī)劃設(shè)計研究院
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國土空間規(guī)劃專項規(guī)劃體系的效用與構(gòu)建
來源：新土地規(guī)劃人 2020-4-13
作者：王朝宇、方亮斌等
“
2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），正式確立了“五級三類四體系”的新時期國土空間規(guī)劃體系，并將其作為國家空間發(fā)展的指南、各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的核心抓手。
當(dāng)前，各地國土空間總體規(guī)劃編制已全面啟動，在國土空間規(guī)劃體系中專項規(guī)劃體系如何構(gòu)建亟待進(jìn)一步探索。本文從國土空間規(guī)劃體系視角，分析專項規(guī)劃的基本效用與現(xiàn)狀問題，提出專項規(guī)劃體系構(gòu)建的思路，以更好地落實總體規(guī)劃指導(dǎo)和管控要求，傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃保障專項落地。
01.國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃的基本效用
《若干意見》明確提出，“專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對國土空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。”“相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。”
在國土空間規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃的界定范圍更廣也更為明確，既包含跨行政區(qū)域成片開發(fā)的特定區(qū)域國土空間規(guī)劃，特定流域的國土空間規(guī)劃，又包含涉及空間利用的某一領(lǐng)域如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原、海岸帶、海島、自然保護(hù)地、礦產(chǎn)資源等專項規(guī)劃。
從《若干意見》對專項規(guī)劃的定位來看，在國土空間規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃需要發(fā)揮好以下幾個基本效用：一是支撐性，在符合同級國土空間總體規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，對總體的引導(dǎo)和管控做好專門的落實細(xì)化與支撐，對特定的功能區(qū)域做出專門的空間保護(hù)利用安排。二是協(xié)同性，國土空間總體規(guī)劃為各專項規(guī)劃提供了共同的依據(jù)，各專項規(guī)劃需要服從國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌，提出專項發(fā)展的空間訴求，將不同職能部門的專項發(fā)展訴求進(jìn)行轉(zhuǎn)譯落實到空間。三是傳導(dǎo)性，將國土空間總體規(guī)劃中特定功能空間細(xì)化安排后傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃，加強對詳細(xì)規(guī)劃中專項設(shè)施配套及用途管制的總體統(tǒng)籌。
02.原規(guī)劃體系中專項規(guī)劃的地位及作用
在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃的法律地位不明確，偏重于解決城市內(nèi)部設(shè)施配置的技術(shù)協(xié)調(diào)問題。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃?！薄俺鞘锌傮w規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項規(guī)劃等。”可見，專項規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中從屬于總體規(guī)劃的內(nèi)容體系，并未作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中獨立的組成部分。同時，在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，由規(guī)劃主管部門主導(dǎo)編制的專項規(guī)劃更為集中于解決城市內(nèi)部的市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套等技術(shù)協(xié)調(diào)的問題，在空間布局上有一定的引導(dǎo)，但在缺乏有效的用地保障和實施路徑的條件下，應(yīng)對各職能部門專項的空間發(fā)展訴求難免顯得“力不從心”。
在土地規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃過于單一，偏重于解決國土部門內(nèi)部工作實施問題?！锻恋毓芾矸ā访鞔_了土地開發(fā)利用實施規(guī)劃、計劃制度，為了實施土地利用總體規(guī)劃，國土資源主管部門可以會同有關(guān)部門編制和實施土地整治規(guī)劃等專項規(guī)劃，規(guī)范有序推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等各項土地整治活動。在土地規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃主要為單項用地的利用規(guī)劃或為解決土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)中某一單項問題而進(jìn)行的規(guī)劃，更注重在國土資源部門職能范圍內(nèi)如何促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃的落地實施，對各職能部門專項領(lǐng)域的發(fā)展訴求提供用地保障，但缺乏空間布局的引導(dǎo)。
03.國土空間規(guī)劃體系視角下專項規(guī)劃的現(xiàn)狀
（一）專項規(guī)劃類型多、領(lǐng)域廣。《若干意見》明確了專項規(guī)劃既包含海岸帶、自然保護(hù)地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，又包含涉及空間利用的某一領(lǐng)域如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系下的專項規(guī)劃的范圍突破了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系聚焦城市內(nèi)部的范圍，也突破了土地規(guī)劃體系聚焦國土職能內(nèi)部的范圍，專項規(guī)劃的數(shù)量更多、領(lǐng)域更廣。因此，在國土空間規(guī)劃體系中，國土空間總體規(guī)劃對各專項規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用尤為重要，需要以國土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)一引領(lǐng)和共同依據(jù)，建立統(tǒng)一的專項規(guī)劃源頭管控機制。
（二）專項規(guī)劃編制主體多元。從專項規(guī)劃編制主體來看，主要包括自然資源主管部門單獨編制、專項職能部門單獨編制及自然資源主管部門和相關(guān)部門共同編制三種模式。因?qū)ｍ椔毮?、編制主體多元，涉及自然資源、交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等多個部門，而以往的專項規(guī)劃因缺乏共同規(guī)劃依據(jù)的約束，導(dǎo)致各專項規(guī)劃目標(biāo)年限、底圖底數(shù)差異較大，后續(xù)也難以協(xié)同實施。因此，在國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃體系的構(gòu)建中，需要明確國土空間總體規(guī)劃的空間約束力，建立專項規(guī)劃全流程管控機制，加強標(biāo)準(zhǔn)控制。
（三）專項規(guī)劃層次多、深度不清。專項規(guī)劃的層次不明確、規(guī)劃深度不一、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃底板，導(dǎo)致各專項規(guī)劃間、專項規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃間相互“打架”，在總體層面各專項空間需求缺乏保障，在細(xì)部層面專項規(guī)劃內(nèi)容難以落實。在國土空間規(guī)劃體系中，總體規(guī)劃需要在總體層面統(tǒng)籌和平衡好各專項規(guī)劃的空間需求，詳細(xì)規(guī)劃需要在細(xì)部層面做好“多規(guī)合一”，保障各專項空間需求在建設(shè)工程項目審批過程中有效落地。因此，在專項規(guī)劃體系構(gòu)建中，需要厘清專項規(guī)劃編制層次，明確不同層次的深度，以更好的落實總體規(guī)劃引導(dǎo)和管控要求，將專項空間訴求傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃落實。
（四）專項規(guī)劃實施傳導(dǎo)路徑不清。各專項規(guī)劃有明確、具體的實施主體，并以重點項目建設(shè)為具體抓手推動規(guī)劃實施。而在以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中對各專項規(guī)劃側(cè)重技術(shù)協(xié)調(diào)，土地規(guī)劃體系側(cè)重建設(shè)用地保障，難以對以項目建設(shè)為導(dǎo)向的專項規(guī)劃實施形成強引導(dǎo)、強約束，出現(xiàn)總體規(guī)劃被專項規(guī)劃“沖擊”的現(xiàn)象。因此，在國土空間規(guī)劃體系中，需要明確總體規(guī)劃保各專項規(guī)劃的“空間權(quán)”、詳細(xì)規(guī)劃保各專項規(guī)劃的“落地權(quán)”，總規(guī)、詳規(guī)之外的空間形成“強約束”的專項規(guī)劃實施路徑。
04.四國土空間規(guī)劃體系下
專項規(guī)劃體系的構(gòu)建思路
（一）加強統(tǒng)籌，源頭控制。國土空間規(guī)劃的核心是空間權(quán)益的分配與再分配，在國土空間總體規(guī)劃需要加強對各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求統(tǒng)籌和綜合平衡，保障各專項領(lǐng)域的“空間權(quán)”，以“統(tǒng)一空間管控、統(tǒng)一規(guī)劃底板、專項目錄清單”做好源頭管控，統(tǒng)籌各層級涉及空間的專項規(guī)劃編制范疇，清單內(nèi)的專項規(guī)劃編制必須遵循總體規(guī)劃的引導(dǎo)和管控要求，以同級國土空間規(guī)劃成果作為規(guī)劃底板，以保障各專項規(guī)劃在“空間權(quán)”內(nèi)做好專項空間安排。結(jié)合國土空間總體規(guī)劃管控內(nèi)容，針對市縣國土空間規(guī)劃，可構(gòu)建“兩級六類”專項規(guī)劃體系。
（二）區(qū)分類型，做好銜接?！度舾梢庖姟访鞔_，“不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接?！痹趯ｍ椧?guī)劃體系構(gòu)建中，需要重點理順以下幾類規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的關(guān)系：一是近期建設(shè)規(guī)劃，可結(jié)合土地儲備/整備，編制土地儲備/整備與近期建設(shè)專項規(guī)劃。二是“三舊”改造、城市更新類規(guī)劃，市域或片區(qū)尺度的改造規(guī)劃歸為專項規(guī)劃，由各地市根據(jù)實際情況進(jìn)行選編，單元尺度的改造規(guī)劃，納入詳細(xì)規(guī)劃體系，探索建立存量地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制方法及管理機制。三是新區(qū)、開發(fā)區(qū)等特定區(qū)域的國土空間規(guī)劃，歸入專項規(guī)劃體系，由各地根據(jù)實際情況進(jìn)行選編。四是城市設(shè)計類，城市總體、特定功能地區(qū)尺度的歸為專項規(guī)劃，重要節(jié)點尺度的空間形態(tài)、高度體量、風(fēng)貌特色、交通組織等的控制引導(dǎo)內(nèi)容納入詳細(xì)規(guī)劃。五是土地供應(yīng)、土地利用等各類土地計劃，不納入專項規(guī)劃體系，作為各級各類國土空間規(guī)劃實施的重要手段。
（三）對應(yīng)事權(quán)，明晰深度。特定功能地區(qū)的規(guī)劃由自然資源部門牽頭組織編制，涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃由所在區(qū)域自然資源主管部門或相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭組織編制。各專項規(guī)劃編制內(nèi)容需要與各部門事權(quán)相匹配，在同級國土空間總體規(guī)劃明確的“空間權(quán)”內(nèi)進(jìn)行編制，各部門事權(quán)內(nèi)涉及空間的應(yīng)盡可能在專項規(guī)劃中得到對應(yīng)，超出部門事權(quán)的空間內(nèi)容盡量不編入該專項規(guī)劃中。自然資源主管部門可通過制定專項規(guī)劃編制要點，理清各類專項規(guī)劃之間事權(quán)邊界，界定各層級專項規(guī)劃編制內(nèi)容與深度，明確同級國土空間總體規(guī)劃到專項規(guī)劃“條文、結(jié)構(gòu)、指標(biāo)、底線、用途管制、名錄、邊界、位置”的傳導(dǎo)要求，在細(xì)部層面發(fā)揮好詳細(xì)規(guī)劃“多規(guī)合一”作用，保障各專項規(guī)劃的“落地權(quán)”。
（四）過程管理，標(biāo)準(zhǔn)控制。建立專項規(guī)劃編制及實施管理全過程管控機制。在編制前，根據(jù)專項規(guī)劃編制清單，由自然資源主管部門，統(tǒng)一制定重點專項規(guī)劃編制指南，在指南中對規(guī)劃編制要點、落實總體規(guī)劃的管控要點（含傳導(dǎo)規(guī)則）、專項規(guī)劃涉及空間的編制成果標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)定，作為技術(shù)審查、行政審查的依據(jù)；在編制中，建立專項規(guī)劃定期協(xié)調(diào)機制，加強與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接；在編制后，建立專項規(guī)劃合規(guī)性審查機制，加強與“一張圖”核對，先經(jīng)第三方機構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性審查后，由各級國土空間規(guī)劃委員會審議，批復(fù)后納入同級國土空間基礎(chǔ)信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。
（五）區(qū)分年限，明確時序。對于對國土空間總體規(guī)劃開發(fā)保護(hù)格局產(chǎn)生重大影響、在發(fā)改部門發(fā)展規(guī)劃中有重點項目庫管控的綜合交通、產(chǎn)業(yè)布局等專項規(guī)劃建議編制年限與國土空間總體規(guī)劃相一致。對于資源開發(fā)利用、整治修復(fù)類等在國土空間規(guī)劃中規(guī)模指標(biāo)、布局引導(dǎo)較為明確的專項規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)以總體規(guī)劃實施為導(dǎo)向，偏重近期行動建設(shè)，著重以五年規(guī)劃為主。
（六）完善法規(guī)，規(guī)范引導(dǎo)。在省國土空間規(guī)劃條例及地方國土空間規(guī)劃條例中，明確專項規(guī)劃編制、審批、實施管理要求。制定省、市《專項規(guī)劃編制審批及實施管理辦法》，明確相關(guān)工作程序及相關(guān)部門工作職責(zé)。制定專項規(guī)劃編制指南，明確專項規(guī)劃編制范圍、編制內(nèi)容、編制成果規(guī)范。結(jié)合國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容制定《專項規(guī)劃落實總體規(guī)劃要點》，明確各類專項規(guī)劃落實總體規(guī)劃的傳導(dǎo)規(guī)則、傳導(dǎo)具體內(nèi)容，作為專項規(guī)劃審查依據(jù)。
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