濟(jì)南市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院
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對(duì)話上海交通大學(xué)特聘教授陸銘：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也需解放思想
來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào) 2020-04-17
作者：高洋洋
4月9日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》）明確，督促城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市全面取消落戶限制，推動(dòng)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制，鼓勵(lì)有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制。此外，《重點(diǎn)任務(wù)》還提出加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵(lì)力度、提升中心城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力、改革建設(shè)用地計(jì)劃管理方式等內(nèi)容。
上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘接受中國(guó)建設(shè)報(bào)記者專訪時(shí)表示，目前我國(guó)戶籍制度改革正在加快速度、循序推進(jìn)，未來(lái)戶籍制度轉(zhuǎn)為人口居住地登記制度是大勢(shì)所趨；在城市群發(fā)展上，需順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，提高中心城市能級(jí)，然后帶動(dòng)并輻射周邊地區(qū)；對(duì)于土地制度改革，還應(yīng)解放思想，讓建設(shè)用地增量與人口流動(dòng)方向相對(duì)應(yīng)，讓改革更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。
戶籍制度轉(zhuǎn)為居住地登記制度是大勢(shì)所趨
中國(guó)建設(shè)報(bào)：戶籍制度改革一直是人們比較關(guān)心的話題，您如何看待《重點(diǎn)任務(wù)》中關(guān)于取消落戶限制部分的內(nèi)容？
陸 銘：總體來(lái)看，戶籍制度的改革正在逐步加速推進(jìn)，近兩年尤其明顯。同時(shí)，戶籍制度改革也在按城市規(guī)模循序推進(jìn)：城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市全面取消落戶限制，鼓勵(lì)300~500萬(wàn)的Ⅰ型大城市有條件的全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區(qū)新區(qū)落戶限制，力度明顯加大。
《重點(diǎn)任務(wù)》提出，推動(dòng)常住人口300萬(wàn)以上城市基本取消重點(diǎn)人群落戶限制，并對(duì)“重點(diǎn)人群”進(jìn)行了明確界定——進(jìn)城就業(yè)生活5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工、農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)城的人口。也就是說(shuō)，要加快長(zhǎng)期生活和工作在大城市的存量人口戶籍制度改革。對(duì)于超大特大城市和Ⅰ型大城市，依然強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的就業(yè)和居住年限兩個(gè)落戶標(biāo)準(zhǔn)，這有利于低教育水平群體特別是農(nóng)民工群體的落戶。需要特別注意的是，雖然文件中把“個(gè)別超大城市”（一般理解為北京和上海）排除在外，但戶籍制度轉(zhuǎn)為人口居住地登記制度是大勢(shì)所趨，所以這類城市也應(yīng)為未來(lái)人口逐漸自由落戶做好準(zhǔn)備。
中國(guó)建設(shè)報(bào)：與之前的“突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作”相比，《重點(diǎn)任務(wù)》明確“提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量”。在提高市民化質(zhì)量方面，哪些內(nèi)容值得關(guān)注？
陸 銘：第一，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注“督促”這個(gè)詞，督促除個(gè)別超大城市外的一些城市堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先原則，取消重點(diǎn)人群落戶限制，可見(jiàn)中央層面改革戶籍制度心切。
第二，《重點(diǎn)任務(wù)》還提到了落戶的便捷性、基本公共服務(wù)的覆蓋、職業(yè)技能培訓(xùn)以及“人地錢掛鉤”配套政策的激勵(lì)等。其中，由于《重點(diǎn)任務(wù)》的重心依然在加快推進(jìn)戶籍制度改革，如果有人在推進(jìn)過(guò)程中暫時(shí)還無(wú)法順利落戶，那么也要推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋這些人。同時(shí)，對(duì)于吸納外來(lái)人口眾多的地區(qū)要加大建設(shè)用地指標(biāo)，并將新增指標(biāo)與吸納落戶數(shù)量掛鉤。
第三，土地制度改革方面也有很大進(jìn)步。比如《重點(diǎn)任務(wù)》提到，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，按照依法自愿有償原則，探索其轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益的具體辦法。這意味著宅基地使用權(quán)可有償、自愿轉(zhuǎn)讓的改革已提上議事日程，接下來(lái)將探索具體方案了。
城市群內(nèi)部不能“撒胡椒面”式發(fā)展
中國(guó)建設(shè)報(bào)：“人地錢掛鉤”政策已提出多年，為什么此時(shí)提出要加大這方面的激勵(lì)力度？
陸 銘：“人地錢掛鉤”政策關(guān)系到戶籍制度改革、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)配置等一系列事情，它的推進(jìn)需要一個(gè)過(guò)程。此時(shí)強(qiáng)調(diào)加大激勵(lì)力度，可能有兩個(gè)原因：第一，前兩年跨地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)交易推進(jìn)得并不順利，一些人口流入地包括一些大城市和特大城市，并沒(méi)有大力積極吸納外來(lái)人口、改革戶籍制度，所以相配套的建設(shè)用地指標(biāo)置換也沒(méi)有太大推進(jìn)。第二，本身今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力加大，新冠肺炎疫情又對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了超預(yù)期的負(fù)面沖擊，因此在收入、就業(yè)等方面都面臨巨大挑戰(zhàn)。通過(guò)土地、戶籍的綜合配套改革，提高資源配置效率，能對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和緩解經(jīng)濟(jì)下行的壓力起到綜合作用。
中國(guó)建設(shè)報(bào)：在城市群發(fā)展方面，主要負(fù)責(zé)的國(guó)家部委除國(guó)家發(fā)改委外，今年新增了自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工信部等5個(gè)部委。這一變化對(duì)我國(guó)城市群建設(shè)有什么影響？
陸 銘：我國(guó)的管理體制是“條塊結(jié)合”，城市群建設(shè)屬于“塊”，城市群建設(shè)中涉及的跨地區(qū)資源配置則和“條”相關(guān)。比如城市群建設(shè)中的交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化、不同城市間人口的流動(dòng)以及土地資源優(yōu)化配置等，這些都是在部委的“條”線上進(jìn)行管理和規(guī)劃，如果離開這些“條”線的配合，城市群的建設(shè)就缺少了具體的抓手和推動(dòng)力。這次明確上述部委的相關(guān)職責(zé)，有利于提升城市群建設(shè)的效率和協(xié)調(diào)性。
中國(guó)建設(shè)報(bào)：明確“提升中心城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力”也是《重點(diǎn)任務(wù)》的一大亮點(diǎn)，在這方面您怎么看？
陸 銘：對(duì)于城市發(fā)展，過(guò)去一直存在的“均勻分布”觀點(diǎn)在近些年已出現(xiàn)了變化，比如開始重視提升城市群的作用、改變之前“撒胡椒面”的政策導(dǎo)向。不過(guò)城市群內(nèi)部的中心城市與周邊城市之間的關(guān)系又該如何處理？有觀點(diǎn)認(rèn)為，城市群內(nèi)部要控制中心城市的規(guī)模，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口疏散發(fā)展其他周邊城市，這樣既發(fā)揮城市群承載經(jīng)濟(jì)和人口的作用，又在城市群內(nèi)部達(dá)到了所謂的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。而按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，城市群內(nèi)部不同規(guī)模的城市之間是有協(xié)調(diào)作用的，在發(fā)展城市群的同時(shí)會(huì)同步出現(xiàn)中心城市，可通過(guò)進(jìn)一步增強(qiáng)中心城市的激化作用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展引領(lǐng)作用，讓其與周邊中小城市連片發(fā)展、高效集聚，再逐漸形成都市圈。《重點(diǎn)任務(wù)》明確“提升中心城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力”，相當(dāng)于回應(yīng)了后種發(fā)展模式。
吸納人口數(shù)與建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)成正比
中國(guó)建設(shè)報(bào)：3月初，國(guó)務(wù)院將部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)下放給省級(jí)政府；《重點(diǎn)任務(wù)》也提出，分步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)。如何看待建設(shè)用地審批及使用權(quán)的下放？
陸 銘：建設(shè)用地審批權(quán)的下放，包括對(duì)于基本農(nóng)田有條件的占用權(quán)下放，總體上是土地管理制度靈活性的表現(xiàn)。同時(shí)，剛才提到要讓建設(shè)用地的增量與人口流動(dòng)方向?qū)?yīng)起來(lái)，吸納轉(zhuǎn)移人口多的地區(qū)應(yīng)擁有更多的建設(shè)用地。從這個(gè)意義上看，建設(shè)用地審批權(quán)的下放符合改革方向。
但實(shí)際工作中容易碰到一些矛盾，以軌道交通建設(shè)為例，如果沿線是基本農(nóng)田，是否可以開發(fā)利用沿線的土地？土地指標(biāo)是否可以從人口流出地調(diào)用？所以一個(gè)很重要的矛盾就是，中心城市到底可不可以較自主靈活地占用基本農(nóng)田。我認(rèn)為應(yīng)該解放思想，保護(hù)基本農(nóng)田應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，而不是在單個(gè)城市。
中國(guó)建設(shè)報(bào)：《重點(diǎn)任務(wù)》提出“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”，這一機(jī)制有什么意義？
陸 銘：為什么要強(qiáng)調(diào)“全國(guó)性”？因?yàn)槟壳拔覈?guó)大量人口是跨省流動(dòng)，這必然導(dǎo)致轉(zhuǎn)移人口家鄉(xiāng)宅基地及建設(shè)用地等的閑置。一邊是人口流入地土地指標(biāo)緊缺，一邊是人口流出地建設(shè)用地閑置。為高效利用土地，可以將人口流出地的建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地，再通過(guò)交易將建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給人口流入地。需要注意的是，不能把放棄土地作為農(nóng)民在人口流入地落戶的前置條件，一定要在自愿和有償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行，這樣也能減輕農(nóng)民落戶的經(jīng)濟(jì)壓力。
同時(shí)，在探索這一機(jī)制的過(guò)程中，還應(yīng)將焦點(diǎn)放在宅基地上。目前，農(nóng)村宅基地僅允許在集體組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但對(duì)于人口負(fù)增長(zhǎng)、宅基地已經(jīng)出現(xiàn)大量閑置的地區(qū)，這一做法毫無(wú)意義。《重點(diǎn)任務(wù)》提出要探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的辦法，說(shuō)明已經(jīng)意識(shí)到土地制度改革落后于人口跨地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)，期待接下來(lái)的改革能有所突破。但在取得突破之前，最重要的還是解放思想，人口跨地區(qū)流動(dòng)和在少數(shù)地區(qū)集中是一個(gè)長(zhǎng)期的和符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的趨勢(shì)，如果忽視這一點(diǎn)，相關(guān)改革可能會(huì)難以推進(jìn)。
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