來源：澎湃新聞 2019-02-20
  作者：王緝憲
終于見到千呼萬喚始出來的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）之真面目。這個討論經(jīng)年、洋洋兩萬六千多字的文件，還僅僅是一個《綱要》，不禁讓人想到，規(guī)劃一個存在“一國兩制”的地區(qū)有多困難。
對一個從中央政府提出要做這個規(guī)劃就開始關(guān)注其發(fā)展的學(xué)者，我認(rèn)真讀了幾遍這個最終版本，企圖真正理解字面以及字里行間的意義。畢竟，對長期身居香港的我，理解這種以國家發(fā)改委牽頭寫成的文件還是很有難度的。
首先，文件既然是《綱要》而不是《規(guī)劃》本身，那我很好奇：有規(guī)劃全文嗎？會公布嗎？會不會最終就是一個綱要？
為什么我會有這個疑問？因?yàn)椤鞍l(fā)展規(guī)劃”總應(yīng)該是有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體時點(diǎn)。此《綱要》中，提出了該規(guī)劃的兩個時點(diǎn)年份，2022年和2035年。不過，在2035年達(dá)成目標(biāo)，即“國際一流灣區(qū)完全建成”，這到底意味著什么，拿哪些指標(biāo)衡量算建成，還并不明確。
這讓我想到，1970年代周恩來提出本世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化，和1984年鄧小平明確提出建設(shè)小康社會。鄧小平對他的目標(biāo)是這樣描述的：“所謂小康，就是到本世紀(jì)末，國民生產(chǎn)總值人均800美元?！?991年，國家統(tǒng)計與計劃、財政、衛(wèi)生、教育等12個部門的研究人員組成了課題組，按照中央、國務(wù)院提出的小康社會的內(nèi)涵，再進(jìn)一步確定了16個基本檢測和臨測值。延續(xù)這種做法，2002年的中共十六大，也明確和具體地提出“全面建設(shè)小康社會的十個基本標(biāo)準(zhǔn)”：（1）人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過3000美元作為建成全面小康社會的根本標(biāo)志；（2）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.8萬元；（3）農(nóng)村居民家庭人均純收入8000元；（4）恩格爾系數(shù)低于40%；（5）城鎮(zhèn)人均住房建筑面積30平方米；（6）城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%；（7）居民家庭計算機(jī)普及率20%；（8）大學(xué)入學(xué)率20%；（9）每千人醫(yī)生數(shù)2.8人；（10）城鎮(zhèn)居民最低生活保障率95%以上。
相比之下，《綱要》并沒有提出具體指標(biāo)，而是提了六個發(fā)展方向。也許，這就是為什么是《綱要》吧？從香港特區(qū)也在規(guī)劃之中這個角度來考慮，不提具體指標(biāo)，其實(shí)非常合適，因?yàn)檫@里不是一個有計劃習(xí)慣、有規(guī)劃傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)體，愿景很難具體。
第二，撇開規(guī)劃目標(biāo)不談，此《綱要》涉及的內(nèi)容是非常廣泛和具體的，可謂面面俱到（不得不為之吧？）。所涉及的每個行業(yè)、每個城市的人，都可以找到自己關(guān)注的內(nèi)容，當(dāng)然也可能因此產(chǎn)生各種帶有偏見的看法。重點(diǎn)多了，就看不清重點(diǎn)了。比如，有人統(tǒng)計了該文件里有70多處提到科技創(chuàng)新，認(rèn)為是重點(diǎn)；也有人看到到處都是“打造”字眼，明顯反映出政府主導(dǎo)而不是市場為本的寫作習(xí)慣。
我與其他人一樣，會有關(guān)注上的偏好。比如，我注意到文件中帶有“級差”的表述，提到香港國際航運(yùn)中心，而稱廣州和深圳為樞紐大港，并理解到一些用心良苦的政治考慮。盡管有種種這樣的個人偏好，我仍然覺得，《綱要》還是很有選擇地將一些地方上期待、令灣區(qū)整體上進(jìn)一步協(xié)調(diào)跨境發(fā)展的務(wù)實(shí)內(nèi)容納入。比如，在跨城市創(chuàng)新的體制改革方面，《綱要》提出要，“研究實(shí)施促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)出入境、工作、居住、物流等更加便利化的政策措施，鼓勵科技和學(xué)術(shù)人才交往交流。允許香港、澳門符合條件的高校、科研機(jī)構(gòu)申請內(nèi)地科技項(xiàng)目，并按規(guī)定在內(nèi)地及港澳使用相關(guān)資金。支持粵港澳設(shè)立聯(lián)合創(chuàng)新專項(xiàng)資金，就重大科研項(xiàng)目開展合作，允許相關(guān)資金在大灣區(qū)跨境使用?！?br> 第三，該《綱要》另一個務(wù)實(shí)的地方，就是沒有像傳媒上常見的討論粵港澳大灣區(qū)的文章那樣，長篇大論地比較此灣區(qū)與世界其他灣區(qū)的差異并不厭其煩地強(qiáng)調(diào)灣區(qū)競爭力，而是把心思和筆墨放在了在中國如何認(rèn)真營造一個多中心、走向成熟區(qū)域發(fā)展的典范。
那么，營造這個“典范”的難處在哪兒？首先，當(dāng)然是存在不同社會制度和不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“一國兩制”。這一點(diǎn)，已經(jīng)有很多人講過，這里不重復(fù)。其次，就是高密度的發(fā)展。大灣區(qū)的總面積5.6萬平方公里，2017年末，總?cè)丝诩s7000萬人，即每平方公里1250人的密度。比較下圖可知，除了孟加拉，沒有哪個國家（或地區(qū)）接近這個密度。同時，我們知道，中國不少同樣規(guī)模的地區(qū)人口密度也很高，比如長三角城市群，但由于長三角的面積大（一說215,712平方公里，即粵港澳大灣區(qū)的3.85倍），人口密度為大灣區(qū)的一半多一點(diǎn)（695人/平方公里），但如果考慮滬杭寧灣區(qū)，面積為32560平方公里（粵港澳的一半），則人口密度大約為1289人/平方公里，與粵港澳大灣區(qū)非常相似，甚至略高。如果從區(qū)域或空間規(guī)劃角度看，如何在如此大的區(qū)域內(nèi)（比荷蘭大50%，較比利時、滬杭寧大一倍），充分利用密度的好處和優(yōu)勢，避免和減少高密度帶來的害處，應(yīng)該是本規(guī)劃需要小心應(yīng)對的核心內(nèi)容。

密度優(yōu)勢，來自集聚效益和可以降低運(yùn)距和出行成本的高可達(dá)性。本《綱要》強(qiáng)調(diào)的四個方面之一的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，是獲取密度優(yōu)勢的一個重要方面。強(qiáng)調(diào)相鄰城市（例如深圳-香港、廣州-佛山、澳門-珠海等）發(fā)揮組合功能和強(qiáng)化互補(bǔ)作用，是第二個重要方面。第三個方面是，整個大灣區(qū)在環(huán)境和資源方面的區(qū)域管理，這方面本文件也有不錯的考慮和要求。規(guī)劃之外，還有很多事情可以在大灣區(qū)范圍展開交流，以利高密度地區(qū)健康發(fā)展。例如高層樓宇的可持續(xù)環(huán)境管理、跨公共交通工具的銜接與支付等。
我期待，在落實(shí)《綱要》的同時，各級和各地政府繼續(xù)以務(wù)實(shí)的態(tài)度關(guān)注更多細(xì)節(jié)。
第四，與中國內(nèi)地的區(qū)域與城市規(guī)劃類似，本《綱要》也很強(qiáng)調(diào)各個城市的定位。這是“愿景主導(dǎo)”思路的一種。但是，香港與內(nèi)地一大不同點(diǎn)，就在于傳統(tǒng)上，香港既沒有“發(fā)改委”（雖然有發(fā)展局，但政府架構(gòu)不同，沒有發(fā)改委那種在政府架構(gòu)內(nèi)高于其他部門的某些權(quán)力和影響力），也沒有含影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。因此，當(dāng)我閱讀該文件時，更關(guān)注的是，它會不會和能不能，通過某種表述，形成一種大灣區(qū)內(nèi)多元化發(fā)展的格局。對于大到了相當(dāng)于中等規(guī)模國家的一個區(qū)域，既要減少人為對發(fā)展方向扭曲造成的同質(zhì)化，又要有機(jī)制促進(jìn)積極的、有利于區(qū)域更加平衡的發(fā)展，是這一規(guī)劃的難點(diǎn)。很遺憾，我沒有解讀到這方面太多新意。不過，我看到《綱要》吸納了很多業(yè)界和各個城市的具體項(xiàng)目，它們客觀上規(guī)范出了一些合理的地域分工。我更樂觀和贊同的地方，是《綱要》多處強(qiáng)調(diào)要方便促進(jìn)要素流通。信息、人員、資金、物品的更好流通，最終會有利于整個區(qū)域的多元化發(fā)展。
至于香港方面，如何對接這種自上而下的發(fā)展規(guī)劃？正如香港規(guī)劃署前署長凌嘉勤先生最近指出，香港在城市規(guī)劃方面正在從“需求回應(yīng)型”的思維，向“愿景主導(dǎo)”的思路轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變本身雖然與歐洲國家的規(guī)劃思路的演變一致，并不是受到內(nèi)地規(guī)劃方式的影響，但從大灣區(qū)規(guī)劃的實(shí)施角度看，無疑是非常有利的。