來源：澎湃新聞 2019-06-27
作者：邵寧
社區(qū)作為最小單元的社會空間，是存量更新的基礎(chǔ)，也是社會矛盾的基層載體。存量更新涉及利益平衡、權(quán)益保障等，社區(qū)更新的基本問題是各種利益溝通、協(xié)調(diào)和平衡。從政府管理角度，希望尋求兼顧溝通協(xié)調(diào)和專業(yè)指導(dǎo)的職能角色；從民主發(fā)展角度，希望在規(guī)劃通道上尋找能反映民眾訴求的代言人。
于是，代表社區(qū)利益訴求以及完善規(guī)劃制度體系的社區(qū)規(guī)劃實踐和試行中的社區(qū)規(guī)劃師制度，在上海、深圳、廣州、杭州和成都等城市出現(xiàn)。
近幾年，通過上海社區(qū)更新實踐，我們發(fā)現(xiàn)城市的發(fā)展?fàn)顩r和社區(qū)訴求差異很大，政府的工作目標(biāo)和方法各有側(cè)重，對社區(qū)規(guī)劃師的角色定位也有較大不同。本文結(jié)合上海市靜安區(qū)社區(qū)更新項目面臨的問題，試圖探討適宜上海的社區(qū)規(guī)劃師制度。
民主化更新實踐
在以往的社區(qū)規(guī)劃中，因為尺度小，規(guī)劃師得到的經(jīng)費少，但工作相對簡單。街道每年有一些城市更新的想法或計劃，但沒有能力將其系統(tǒng)化，編制成規(guī)劃后報批，這就需要規(guī)劃師協(xié)助。以前，我也參與過一些社區(qū)層面的規(guī)劃。比如，曾幫一個街道做過“十三五規(guī)劃”，同時幫他們計算完成每個項目總計需要資金，每年要完成哪些項目，計算和統(tǒng)籌能騰挪和重新利用的空間，并把上位規(guī)劃的要求落實。
通過幾次實踐后，我覺得，規(guī)劃師在協(xié)助街道政府管理方面還有很多事能做。2015年起，我們參與了上海市靜安區(qū)的“美麗家園”、“美麗城區(qū)”等一系列社區(qū)更新項目。這些更新改造，突破以往政府一元主導(dǎo)的更新改造方式，引入了規(guī)劃師角色，加強了規(guī)劃的社會基礎(chǔ)，提高了居民的規(guī)劃意識。
1）合作機制的多元化——引入社區(qū)規(guī)劃師
舊城更新改造項目，是城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣的社會工程。項目成功與否，關(guān)鍵在于是否反映公眾的心聲和利益。本次“美麗家園”建設(shè)項目引入了社區(qū)規(guī)劃師角色，試圖從合作方式、程序決策、項目設(shè)計以及管理等方面，加強公眾參與機制滲透。
其中，社區(qū)規(guī)劃師將擔(dān)任三個角色。首先是技術(shù)員，提供專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計意見，并把專業(yè)內(nèi)容以平實的語言解釋給居民；其次是組織者，進行組織溝通工作，將社區(qū)訴求整合到現(xiàn)有規(guī)劃中；最后是協(xié)調(diào)者，協(xié)調(diào)利益各方對規(guī)劃方案的意見，促進各方達成共識。

規(guī)劃師全程參與項目各階段工作。本文圖片均由作者提供
2）意見決策的公開化——公眾監(jiān)督機制
本次更新的改造對象多為1980、1990年代的售后公房及城市街坊道路，建筑、設(shè)施、安全、管理等方面均存在許多問題。本項目突破以往政府、領(lǐng)導(dǎo)、施工團隊等少數(shù)人說了算的做法，改變統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的模式，依據(jù)公平公正的原則，綜合考慮公眾整體利益來確定更新改造方案。
本項目除了向居民公開更新方案, 還要積極鼓勵居民參與更新改造的各個階段, 以推行有效的公眾監(jiān)督機制, 保證決策的科學(xué)性。
比如，政府委托的商品房小區(qū)改造，主要采用這樣的形式：政府先提出有空間改造的機會（即公告形式），采用政府和小區(qū)按比例分擔(dān)設(shè)計、管理和改造成本的方式（彭浦是政府出10%，小區(qū)出90%），征求各業(yè)主委員會的信息反饋。想做的小區(qū)會報名，統(tǒng)計下來會指派規(guī)劃事務(wù)所負責(zé)，政府和規(guī)劃師一起，以規(guī)劃師為主導(dǎo)，與居民溝通改造事項。當(dāng)改造內(nèi)容全部定下，投票通過后，政府會推薦3家施工單位，如果居民覺得可以，3家施工單位將以招投標(biāo)的方式競爭建設(shè)權(quán)。如果居民不同意，就有業(yè)主委員會自行聯(lián)系施工方。無論政府推薦還是自主聯(lián)系，建設(shè)費用均從維修基金中出。
而老公房小區(qū)的改造，主導(dǎo)權(quán)在政府手上。老公房過去由工廠或拆遷前的街道負責(zé)，現(xiàn)在維護責(zé)任轉(zhuǎn)移到了當(dāng)下的街道政府。因此，沒有維修基金，只能等待政府撥款。
商品房小區(qū)與老公房小區(qū)在前期意見匯報時，最大的不同在于，老公房居民會抱著“政府出錢，不要白不要”的態(tài)度，但商品房小區(qū)的自主意愿更強。
3）項目設(shè)計的交互化——參與性設(shè)計
長期以來，規(guī)劃工作的公眾參與一般采用召開公眾聽證會、問卷式調(diào)查和舉辦規(guī)劃成果展示會等方式。本次項目中，社區(qū)規(guī)劃師要思考，整個過程中，如何調(diào)動居民積極參與設(shè)計。
設(shè)計師要面對面聽取居民意見，或邀請居民參與設(shè)計，舉行設(shè)計沙龍和游戲單元，讓居民選擇設(shè)計方案，甚至動手設(shè)計自己的家園。比如：在成億花園的項目中，居民提出改造小區(qū)大門，社區(qū)規(guī)劃師做了三種不同風(fēng)格和類型的大門設(shè)計，由居委會舉行設(shè)計沙龍，召集居民參與，對三個方案進行投票，最終按照居民投票最多的方案進行深化設(shè)計。

成億花園小區(qū)居民組織設(shè)計沙龍，居民投票決定設(shè)計方案
4）組織管理的民主化:自治共治模式
長期以來，社區(qū)更新改造的管理一直都是政府、規(guī)劃局和建委的工作, 由于事務(wù)繁多, 管理脫節(jié)，法規(guī)不完善等原因，違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。靜安區(qū)通過創(chuàng)新長效管理機制“1+5+X”會議的社會力量運作平臺，以及“三會一代理”（決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會、政務(wù)評議會和群眾事務(wù)代理，簡稱為“三會一代理”）小區(qū)協(xié)商議事平臺，鼓勵引導(dǎo)居民積極參與。

三位一體、三會一代理平臺模式圖
在彭浦鎮(zhèn)“美麗家園”項目中，“1+5+X”指以社區(qū)的黨總支為核心（1），領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)民警代表1人、居委會主任1人、業(yè)委會主任1人、物業(yè)公司負責(zé)人1人、群眾團隊和社會單位負責(zé)人1人（5），X包括駐區(qū)單位負責(zé)人、樓組長、黨員志愿者等。

“1+5+X”社區(qū)自治模式圖

公眾參與的模式
社區(qū)規(guī)劃面臨的問題
1）傳統(tǒng)規(guī)劃難以實施
傳統(tǒng)控規(guī)的規(guī)劃千人指標(biāo)源于計劃經(jīng)濟時代，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的變化，社區(qū)公共設(shè)施設(shè)置的種類、數(shù)量和布局，均存在不合理現(xiàn)象，難以充分發(fā)揮社區(qū)功能。比如，在社區(qū)老齡化日益嚴(yán)重的趨勢下，按照千人指標(biāo)配置，靜安區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量和規(guī)模嚴(yán)重缺乏。項目進行過程中，就有居民提出：“我們小區(qū)老年人這么多，怎么都沒有衛(wèi)生服務(wù)站？”上海的中心區(qū)已無地可用，而老人也不想去郊區(qū)養(yǎng)老。所以傳統(tǒng)規(guī)劃指標(biāo)顯得不合時宜，需要社區(qū)專項規(guī)劃作為彈性補充。

按照千人指標(biāo)核算，靜安區(qū)大寧街道設(shè)施缺口嚴(yán)重。紅色是未達標(biāo)，綠色是缺項。
社區(qū)缺乏深入的整體謀劃，這是以“國家主義”為核心的計劃指標(biāo)式的層級規(guī)劃，缺少以大眾需求為核心的“個人主義”的公共理性思考，出現(xiàn)了上層目標(biāo)與下層需求的矛盾。

居民實際需求與標(biāo)準(zhǔn)制定的差異
2）社區(qū)規(guī)劃編制和行政管理體系的錯位
現(xiàn)有的規(guī)劃編制無法滿足社區(qū)發(fā)展的需求。以上海實施多年的單元控規(guī)為例，有些社區(qū)被若干個規(guī)劃單元肢解，或一個單元包含多個社區(qū)。社區(qū)本身缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃引領(lǐng)，存在各個規(guī)劃銜接的問題。
其實現(xiàn)實中，社區(qū)的管理模式可以歸納為“上面千條線，下面一根針”。在調(diào)研中，一位街道辦主任表示，要落實的項目過多，很難面面俱到：“衛(wèi)生服務(wù)中心、文化活動中心這些街道級的設(shè)施我們都能達標(biāo)。再往下，衛(wèi)生服務(wù)站、居家養(yǎng)老服務(wù)站、文化活動站，這些基層的，每個部門下一個文，要個百八十平方。七七八八加起來要幾百個平方，怎么可能達到大而全，什么都有？”

“上面千條線，下面一根針”的社區(qū)管理模式
現(xiàn)階段政府的大量管理事務(wù)下移，各類社區(qū)規(guī)劃的管理實施，將更多依靠街道辦事處、居委會等基層工作。但是規(guī)劃國土部門的管理末端無法有效延伸到社區(qū)，社區(qū)缺乏專業(yè)技術(shù)人員。通過規(guī)劃師的專業(yè)知識和角色介入，便于調(diào)動街道（社區(qū)）、居委的工作積極性，整合各方面資源，共同推動社區(qū)規(guī)劃。
3）社區(qū)需要問題調(diào)解員深化公眾參與
社區(qū)發(fā)展與居民生活息息相關(guān)，居民希望社區(qū)改善體現(xiàn)自身意愿和需求。管理過程中，政府工作人員無法針對問題提出專業(yè)的解答和方案，無法有效協(xié)調(diào)各種利益群體的訴求。
社區(qū)規(guī)劃師通過參與日益程序化的公共參與環(huán)節(jié)，改變政府主導(dǎo)的“自上而下”的公共參與模式，依據(jù)規(guī)劃的階段設(shè)定每個階段公眾參與的具體內(nèi)容、方式、參與主體等，進一步深化公眾參與。

項目的表決結(jié)果
綜上所述，社區(qū)規(guī)劃存在的問題，一方面來自政府職能部門在規(guī)劃工作中與社區(qū)的脫節(jié)，社區(qū)規(guī)劃是政府自上而下推行的一種制度，但缺乏自下而上的社會基礎(chǔ)，出現(xiàn)了實施主體和利益主體錯位；一方面由于規(guī)劃體系本身系統(tǒng)性和實施性方面的問題。
關(guān)于“社區(qū)更新觀察團”
澎湃新聞市政廳欄目發(fā)起的“社區(qū)更新觀察團”，希望把積極從事社區(qū)更新實踐，想要一起完善社區(qū)的人們集合起來，一起觀察，一起漫步，一起討論?！吧鐓^(qū)更新觀察團”將對上海五個不同類型的社區(qū)更新實踐深入考察；相關(guān)實踐者將以“城市漫步”的形式，分享在地經(jīng)驗，并與關(guān)注社區(qū)議題的更多人，在 “空間正義”與“社區(qū)賦權(quán)”的框架之下，共同探討社區(qū)的未來。
（作者系上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃師）
【專題】社區(qū)更新觀察團
責(zé)任編輯：馮婧
校對：丁曉
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