濟(jì)南市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院
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特色小鎮(zhèn)建設(shè)影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制實(shí)踐與思考
秦鶴洋
（濟(jì)南市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 山東 濟(jì)南 250101）
摘要：特色小鎮(zhèn)是國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及供給側(cè)改革的載體，而總體規(guī)劃是建制鎮(zhèn)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性安排，空間布局的法定規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的必要條件，這就使特色小鎮(zhèn)建設(shè)受鎮(zhèn)總體規(guī)劃框架的約束，鎮(zhèn)總體規(guī)劃在編制中的“痼疾”，也致使國(guó)家倡導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中存在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺少空間支撐、忽略實(shí)施路徑設(shè)計(jì)的問題，文章通過對(duì)山東省第一批特色小鎮(zhèn)濟(jì)南市馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的思考，總結(jié)出在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制要點(diǎn)，為特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目落地提供了新的思路。
關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn) 總體規(guī)劃 空間布局 馬山鎮(zhèn)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入新的發(fā)展階段，但新型城鎮(zhèn)化所提出的一系列目標(biāo)和任務(wù)在實(shí)施過程中大多以自上而下的方式推進(jìn)，缺少市場(chǎng)支持，要素在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間流動(dòng)不暢[1]，因此國(guó)家在吸取浙江建設(shè)特色小鎮(zhèn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將特色小鎮(zhèn)作為新的模式和載體，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)及供給側(cè)改革。在這過程中國(guó)家相繼出臺(tái)了6個(gè)指導(dǎo)意見和通知①，其中2個(gè)金融政策②，其余4個(gè)關(guān)于規(guī)土政策的表述主要包括增加用地指標(biāo)、允許土地靈活利用、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等，但缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則（表1），對(duì)在現(xiàn)行規(guī)劃框架下，如何快速推進(jìn)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目在空間上落地，缺少相應(yīng)的政策支撐和操作規(guī)程，本文通過對(duì)山東省第一批特色小鎮(zhèn)濟(jì)南市馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)的思考，總結(jié)出在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制要點(diǎn)，為促進(jìn)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目落地提供了新的思路。
表1 四個(gè)關(guān)于規(guī)土政策中關(guān)于空間布局表述梳理
文件名稱 文號(hào) 發(fā)文部門 關(guān)于空間布局的表述
關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知 建村[2016]147號(hào) 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部 （1）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展確定建設(shè)規(guī)模，防止盲目造鎮(zhèn)。
（2）空間布局與周邊自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，整體格局和風(fēng)貌具有典型特征，路網(wǎng)合理，建設(shè)高度和密度適宜。土地利用集約節(jié)約，小鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步協(xié)調(diào)。
（3）規(guī)劃建設(shè)管理有創(chuàng)新，鼓勵(lì)多規(guī)協(xié)調(diào)，建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃合一，社會(huì)管理服務(wù)有創(chuàng)新。鎮(zhèn)村融合發(fā)展有創(chuàng)新。
關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見 發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào) 國(guó)家發(fā)展改革委 （1）按照控制數(shù)量、提高質(zhì)量，節(jié)約用地、體現(xiàn)特色的要求，推動(dòng)?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合。大城市周邊的重點(diǎn)鎮(zhèn)，要加強(qiáng)與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。
（2）鼓勵(lì)綜合開發(fā)，形成集交通、商業(yè)、休閑等為一體的開放式小城鎮(zhèn)功能區(qū)。
關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見 發(fā)改規(guī)劃[2017]2084號(hào) 國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 （1）特色小鎮(zhèn)要樹立精細(xì)規(guī)劃理念，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國(guó)土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。要深入分析主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑、效益目標(biāo)和帶動(dòng)作用，提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，高標(biāo)準(zhǔn)配套公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，做到用地、項(xiàng)目、投資、開發(fā)主體和運(yùn)營(yíng)管理“五落實(shí)”。
（2）要依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)人口確定小鎮(zhèn)規(guī)模，防止盲目造鎮(zhèn)，貪多求快、一哄而上，絕不能在小鎮(zhèn)內(nèi)搞大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)，不以商業(yè)地產(chǎn)規(guī)模彰顯小鎮(zhèn)建設(shè)成效，避免地產(chǎn)化發(fā)展。堅(jiān)持“內(nèi)涵挖潛”的集約利用，摒棄“外延擴(kuò)張”的粗放利用。
關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知 發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號(hào) 國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳 （1）優(yōu)化供地用地模式，合理安排建設(shè)用地指標(biāo)，依法依規(guī)組織配置農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，鼓勵(lì)點(diǎn)狀供地、混合供地和建筑復(fù)合利用。
（2）推行特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目綜合體立項(xiàng)，允許子項(xiàng)目靈活布局。
1、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題
特色小鎮(zhèn)最鮮明的特點(diǎn)就是產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展上的自我造血能力，但國(guó)家倡導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)與浙江省早期實(shí)踐的特色小鎮(zhèn)在空間范圍上有所差異。浙江省早期實(shí)踐的特色小鎮(zhèn)既不是行政意義上的城鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是獨(dú)立于市區(qū)，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，規(guī)劃面積大約3 k㎡的空間區(qū)域（建設(shè)面積1k㎡），而國(guó)家倡導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)主要依托現(xiàn)有建制鎮(zhèn)進(jìn)行培育[2]?？傮w規(guī)劃作為建制鎮(zhèn)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性安排，空間布局的法定規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的必要條件，這就導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中的用地布局受鎮(zhèn)總體規(guī)劃框架的約束，而鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制中的“痼疾”也使國(guó)家倡導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中存在以下問題：
1.1城鎮(zhèn)建設(shè)用地在鎮(zhèn)區(qū)集中布局，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺少力空間支撐
目前鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要包括鎮(zhèn)域規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃兩部分，城鎮(zhèn)建設(shè)用地基本遵循集中布局在鎮(zhèn)區(qū)的原則，這樣既沒有充分利用鎮(zhèn)域內(nèi)的自然資源及地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，也沒有發(fā)揮鎮(zhèn)總體規(guī)劃對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)域空間資源和城鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)有的配置及調(diào)控作用[3]，更沒有考慮到社會(huì)資本的用地需求，沒有為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的空間支撐，主觀上限制了特色小鎮(zhèn)特別是旅游型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。雖然國(guó)家發(fā)改委曾發(fā)文指出“鼓勵(lì)點(diǎn)狀供地、混合供地” （發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號(hào)），但在地方特色小鎮(zhèn)建設(shè)中并沒有相應(yīng)的案例可遵循。
1.2忽略實(shí)施路徑設(shè)計(jì)，特色小鎮(zhèn)淪為紙上談兵
鎮(zhèn)總體規(guī)劃對(duì)于規(guī)劃實(shí)施機(jī)制中的實(shí)施主體、資金來源、實(shí)施模式等問題均沒有詳細(xì)涉及，導(dǎo)致規(guī)劃的可實(shí)施性相對(duì)較弱。此外鎮(zhèn)總體規(guī)劃調(diào)整程序較為繁瑣，周期較長(zhǎng)。特色小鎮(zhèn)作為新常態(tài)下國(guó)家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的重要載體，建設(shè)時(shí)間緊，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的可實(shí)施性是其極為重要的方面，這就與鎮(zhèn)總體規(guī)劃的“弱點(diǎn)”相沖突，致使特色小鎮(zhèn)的很多建設(shè)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)落地，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)建設(shè)口號(hào)化、理想化，淪為新時(shí)期“面子工程”。
2、特色小鎮(zhèn)建設(shè)影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制實(shí)踐
2.1馬山鎮(zhèn)概況
馬山鎮(zhèn)位于濟(jì)南市西南部，鎮(zhèn)域面積88.68平方公里，轄53個(gè)行政村，共3.3萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在長(zhǎng)清區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中排名靠后（圖1），104省道南北穿境而過。馬山鎮(zhèn)自然資源豐富，地形以山地丘陵為主，平原面積比較小，地勢(shì)四周高，中間低，分布有龍象山、馬山、虎頭山、玉皇山等多座山體，還有南大沙河、崮頭水庫(kù)、褚科水庫(kù)、孫土水庫(kù)等多個(gè)大型水體，全鎮(zhèn)形成了“兩山一川”的空間形態(tài)（圖2）。2017年馬山鎮(zhèn)依托“馬山國(guó)際慢城”項(xiàng)目，被評(píng)為山東省第一批特色小鎮(zhèn)。
2.2總體規(guī)劃編制思路
為使馬山特色小鎮(zhèn)建設(shè)在現(xiàn)有的規(guī)劃框架下能夠順利推進(jìn)，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展策略、產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)施機(jī)制等內(nèi)容主動(dòng)與總體規(guī)劃對(duì)接，在現(xiàn)有制度安排下提高特色小鎮(zhèn)空間布局的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，避免陷入總體規(guī)劃調(diào)整的泥潭之中。馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃也應(yīng)在國(guó)家規(guī)定的框架下做出創(chuàng)新，以支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)，因此兩者應(yīng)在以下四個(gè)重要方面進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
2.2.1堅(jiān)持目標(biāo)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)快速協(xié)調(diào)發(fā)展
在發(fā)展目標(biāo)上，鎮(zhèn)總體規(guī)劃更多關(guān)注遠(yuǎn)期小城鎮(zhèn)在區(qū)域內(nèi)的定位及職能分工，特色小鎮(zhèn)更多關(guān)注近期產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位及實(shí)施性，兩者存在一定差異。特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體，其創(chuàng)建目標(biāo)理應(yīng)也是鎮(zhèn)總體規(guī)劃的重要組成部分，而且住建部在第二批全國(guó)特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知也要求鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)“定位準(zhǔn)確、目標(biāo)可行、規(guī)模適宜、管控有效”，因此特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建約束下的鎮(zhèn)總體規(guī)劃在提出適合地方發(fā)展實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究具體規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑，協(xié)調(diào)政府、社會(huì)資本、公眾等各方利益，形成一條“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、群眾自愿”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)施機(jī)制[4]，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)在統(tǒng)一的目標(biāo)指引下，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)快速協(xié)調(diào)發(fā)展。
馬山鎮(zhèn)作為山東省第一批特色小鎮(zhèn)，在濟(jì)南新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)展的背景下，馬山鎮(zhèn)承載著長(zhǎng)清南部甚至濟(jì)南南部山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的先行先試重?fù)?dān)，首要目標(biāo)是發(fā)揮其自然資源優(yōu)勢(shì)，將馬山鎮(zhèn)打造成為長(zhǎng)清區(qū)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換先行區(qū)、國(guó)內(nèi)知名的旅游特色小鎮(zhèn)。為此，在總體規(guī)劃編制過程中，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)重點(diǎn)走訪了濟(jì)南市環(huán)保科技產(chǎn)業(yè)園、金港國(guó)際賽車小鎮(zhèn)、錦鯉文化休閑小鎮(zhèn)及馬山慢城等項(xiàng)目（表2），聽取他們?cè)陧?xiàng)目定位、用地布局、發(fā)展目標(biāo)、分期實(shí)施等方面想法及利益訴求，并對(duì)其進(jìn)行梳理，把符合法律法規(guī)及總體規(guī)劃目標(biāo)的想法和利益訴求融入到總體規(guī)劃中，既維護(hù)公眾利益，促進(jìn)了馬山鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，豐富了特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型。
表2 馬山鎮(zhèn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目一覽表
項(xiàng)目名稱 項(xiàng)目類型 資本類型 項(xiàng)目定位 項(xiàng)目階段
濟(jì)南市環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)園 濟(jì)南市重點(diǎn)工程項(xiàng)目 政府投資+社會(huì)資本 以污廢處理為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以研發(fā)創(chuàng)新為動(dòng)力，率先打造國(guó)家級(jí)環(huán)境科技產(chǎn)業(yè)園 已開工
金港國(guó)際賽車小鎮(zhèn) 長(zhǎng)清區(qū)重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目 社會(huì)資本 推進(jìn)濟(jì)南汽車產(chǎn)業(yè)升級(jí)示范區(qū) 未開工
輻射周邊地市的賽車文化體驗(yàn)中心
面向山東及其它省份的區(qū)域服務(wù)平臺(tái)
錦鯉文化休閑小鎮(zhèn) 長(zhǎng)清區(qū)重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目 社會(huì)資本 以錦鯉文化為主題，生物科技養(yǎng)殖業(yè)和高端休閑度假產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的田園綜合體 未開工
立足濟(jì)南都市圈，集山水生態(tài)、鄉(xiāng)村體驗(yàn)、主題觀光、度假居住為一體的富有魅力的休閑旅游目的地
馬山國(guó)際生態(tài)慢城核心區(qū) 無(wú) 社會(huì)資本 集生態(tài)旅游、觀光農(nóng)業(yè)、度假休閑、養(yǎng)生養(yǎng)老于一體的生態(tài)旅游示范區(qū) 一期已完成
2.2.2堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，合理劃定全域三區(qū)三線
在規(guī)劃編制過程中堅(jiān)守底線思維，首先對(duì)馬山鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載力進(jìn)行綜合分析，并結(jié)合國(guó)土部門提供的基本農(nóng)田保護(hù)范圍及環(huán)保部門提供的生態(tài)保護(hù)紅線，對(duì)馬山鎮(zhèn)全域進(jìn)行空間管制規(guī)劃（表3），在此基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)狀用地態(tài)勢(shì)、地理環(huán)境、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建需求等，進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地選擇與布局、重要設(shè)施布局，確定城鎮(zhèn)生活空間和生產(chǎn)空間的范圍[5]，在此基礎(chǔ)上對(duì)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類型和工藝提出要求，使其與馬山鎮(zhèn)的生態(tài)承載力相匹配，并對(duì)這些項(xiàng)目在生產(chǎn)空間內(nèi)進(jìn)行布局，在符合特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建要求的情況下保證馬山鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。
表3 馬山鎮(zhèn)空間管制分區(qū)范圍表
管制分區(qū) 范圍
禁建區(qū) 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū) 根據(jù)土地利用總體規(guī)劃
山地生態(tài)管制區(qū) 坡度大于25%的山體保護(hù)區(qū)
森林植被覆蓋區(qū) 森林植被覆蓋較密地區(qū)
河流水系 南大沙河及其支流、崮頭水庫(kù)等主要水庫(kù)水體
市政走廊 輸油、輸氣及高壓線等市政走廊及兩側(cè)的防護(hù)綠地范圍
生態(tài)保護(hù)紅線 濟(jì)南市生態(tài)保護(hù)紅線確定區(qū)域
限建區(qū) 低山丘陵生態(tài)功能區(qū) 坡度小于25%的山體保護(hù)區(qū)
風(fēng)景旅游發(fā)展區(qū) 馬山風(fēng)景區(qū)、馬山慢城風(fēng)景區(qū)等
一般農(nóng)地區(qū) 根據(jù)土地利用總體規(guī)劃
城鎮(zhèn)發(fā)展備用地 城鎮(zhèn)發(fā)展備用地
適建區(qū) 城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū) 城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)區(qū) 社區(qū)建設(shè)用地范圍
農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)區(qū) 農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地范圍
2.2.3堅(jiān)持策劃先行，提高規(guī)劃的可實(shí)施性
社會(huì)資本憑借優(yōu)秀的資源整合能力、園區(qū)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，成為推動(dòng)特色小鎮(zhèn)快速發(fā)展的主導(dǎo)力量。傳統(tǒng)的總體規(guī)劃很難在局部與整體、近期與遠(yuǎn)期之間找到合適的利益平衡點(diǎn)，但資本的逐利性又決定了必須要在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中尋找平衡點(diǎn)，因此有必要在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中引入項(xiàng)目策劃。
在馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制中確定旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，讓錦鯉文化休閑小鎮(zhèn)、金港賽車小鎮(zhèn)等項(xiàng)目的社會(huì)資本基于旅游產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈延伸，策劃導(dǎo)入旅游項(xiàng)目及提出發(fā)展建議，制定項(xiàng)目庫(kù)與行動(dòng)計(jì)劃，明確重點(diǎn)發(fā)展建設(shè)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目，并讓這些社會(huì)資本通過詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)策劃和城市設(shè)計(jì)（圖3、圖4），在馬山鎮(zhèn)全域空間上落實(shí)產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。然后總體規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)再把這些研究成果進(jìn)行梳理、篩選、吸收，最后落實(shí)到用地布局中。在這個(gè)過程中，馬山鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)需求在馬山鎮(zhèn)全域分散式組團(tuán)布局，而并不強(qiáng)調(diào)集中布置在鎮(zhèn)區(qū)（圖5）。
通過在總體規(guī)劃編制過程中引入產(chǎn)業(yè)策劃和城市設(shè)計(jì)，給予了資本集團(tuán)表達(dá)自身利益訴求的方式和機(jī)會(huì)，既加強(qiáng)了政府與社會(huì)資本、產(chǎn)業(yè)主體等資本集團(tuán)的溝通，平衡了公眾利益與資本利益，滿足了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建時(shí)間緊迫的要求，又提高總體規(guī)劃的科學(xué)性。
2.2.4堅(jiān)持配套平衡，保障用地布局的科學(xué)性
小城鎮(zhèn)作為聯(lián)系城、村的紐帶，在公共服務(wù)均等化的過程中起到非常重要的橋梁作用。馬山鎮(zhèn)全域的的各功能組團(tuán)，不僅產(chǎn)業(yè)用地與居住用地相融合，而且按照《濟(jì)南15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》布置街道級(jí)和鄰里級(jí)的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施。通過在馬山鎮(zhèn)全域分散布置具有多元功能、完善服務(wù)以及社區(qū)認(rèn)同的功能組團(tuán)，有效避免了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園的單一性，縮短了功能組團(tuán)與鎮(zhèn)域村莊的距離，有效保證村民在服務(wù)半徑范圍內(nèi)享受到高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高了馬山鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)能級(jí)，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。
3、結(jié)論與思考
3.1積極探索用地組團(tuán)化布局，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性
傳統(tǒng)上城鎮(zhèn)建設(shè)用地集中布局，提高用地緊湊型，很大程度是出于經(jīng)濟(jì)層面考慮，節(jié)約給排水、道路等市政設(shè)施投入，因此建設(shè)用地的全域組團(tuán)化布局還應(yīng)在合理的水平內(nèi)，使綜合效益最大化，這方面還需要進(jìn)行進(jìn)一步的探索研究。另一方面，隨著科技的發(fā)展，分布式能源、小型污水處理站等新型市政設(shè)施應(yīng)用越來越經(jīng)濟(jì)，為建設(shè)用地的組團(tuán)化布局提供了強(qiáng)有力支撐。此外，在旅游資源豐富的小城鎮(zhèn)，讓意向社會(huì)資本通過產(chǎn)業(yè)策劃和城市設(shè)計(jì)參與到規(guī)劃編制過程中，把資本的思維吸收到規(guī)劃中，突破規(guī)劃師的主觀思維定式，就會(huì)發(fā)現(xiàn)依據(jù)不同自然資源的用地分散式布局才具有更高的可實(shí)施性，在現(xiàn)有制度安排下提高了規(guī)劃空間布局的科學(xué)性，避免特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建陷入總體規(guī)劃調(diào)整的拉鋸之中。
3.2加強(qiáng)資源環(huán)境承載能力分析，提高規(guī)劃空間約束能力
長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃以促進(jìn)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，在很大程度上受到各時(shí)期各地區(qū)各種發(fā)展觀的左右，忽視了發(fā)展的資源環(huán)境約束條件，導(dǎo)致空間約束不力的問題[6]。特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及供給側(cè)改革的載體，不能重蹈覆轍，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃在全域進(jìn)行用地布局時(shí)應(yīng)先進(jìn)行資源環(huán)境承載能力分析，堅(jiān)守底線思維，提高規(guī)劃的空間約束能力。
3.3鎮(zhèn)級(jí)政府調(diào)控能力有限客觀上決定了用地的全域化布局
我國(guó)行政管理體制的特殊性，決定了建制鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，使得建制鎮(zhèn)在發(fā)展過程中受到社會(huì)資本及上級(jí)政府的雙重影響。市、區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目選址在特色小鎮(zhèn)，完善了特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，豐富了旅游內(nèi)容，為特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但這種帶有指令性的強(qiáng)勢(shì)項(xiàng)目，導(dǎo)致了鎮(zhèn)級(jí)政府在產(chǎn)業(yè)落地過程中的相對(duì)弱勢(shì)，使社會(huì)資本在建設(shè)用地上具有主導(dǎo)權(quán)，增加了用地集中布局的困難，因此這就需要規(guī)劃師在堅(jiān)守公共利益最大化的基礎(chǔ)上，通過技術(shù)與資本利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。
注釋
①政策統(tǒng)計(jì)時(shí)間截止于2019年3月15日。
②兩個(gè)金融政策為：國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家開發(fā)銀行關(guān)于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見(發(fā)改規(guī)劃〔2017〕102號(hào)); 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、 中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知(建村〔2016〕220號(hào))。
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