濟南市規(guī)劃設計研究院
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王世福：以制度創(chuàng)新引領城市更新
來源：澎湃新聞 2020-12-10
作者：王世福 責任編輯：王昀
11月28日上午，在2020年中國城市規(guī)劃學會城市更新學術委員會年會上，中國城市規(guī)劃學會理事、華南理工大學建筑學院副院長王世福應邀作《以制度創(chuàng)新引領城市更新》主題報告。
王世福教授指出，城市更新制度建設應首先討論建成區(qū)的維護，其次才是城市再開發(fā)的問題。他以廣州及其他城市的城市更新實踐為例，闡述現(xiàn)階段城市更新實踐面臨的困境與制度創(chuàng)新的必要性，并進一步通過研究總結國內(nèi)外城市更新實踐中的經(jīng)驗，提出未來城市更新制度創(chuàng)新在國土、規(guī)劃和建設層面上應關注的內(nèi)容，并表達了對城市更新新常態(tài)的展望。
王世福教授首先闡述了對城市更新及其職責的理解，并提出城市更新制度建設應全面地討論建成區(qū)維護與城市再開發(fā)的問題。
城市更新（Urban Regeneration）是綜合性的愿景與行動，旨在解決城市建成區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題。以往“城市雙修”中強調(diào)的“城市修補”實踐是中國城市更新應該強調(diào)的內(nèi)容。這些行動指向的是建成環(huán)境，而城市更新的基本職責就在于建成區(qū)維護，使其保持高品質(zhì)、保持活力，同時保證公共服務。城市更新的拓展職責在于通過城市再開發(fā)解決發(fā)展問題，實現(xiàn)代際升級?？偟膩碚f，城市更新是一座城市的能力和態(tài)度，可見于城市的日常生活，反映城市的內(nèi)在發(fā)展觀、價值觀。而每一次的迭代和升級都與制度相關。
現(xiàn)階段的城市更新實踐仍缺乏制度支撐。以廣州為例，既有建筑改變用途，更新改造后的物權確定，包括建設工程規(guī)劃許可證、施工許可證等，沒有形成制度化方式。如“繡花”功夫涉及的規(guī)劃許可、騎樓街整治提升的風貌治理等，均未產(chǎn)生可供推廣的制度改良。
廣州傳統(tǒng)中軸線——北京路騎樓街環(huán)境整治 本文圖片均來自微信公眾號@中國城市規(guī)劃
建成區(qū)的維護和城市再開發(fā)是城市更新的兩個主要議題，我們應當反思：合理、合情的建成區(qū)再發(fā)展，如何實現(xiàn)合規(guī)、合法？
接著，王世福教授總結了城市更新實踐面臨的困境，并提出城市更新制度創(chuàng)新的必要性。
第一個困境是房地產(chǎn)化路徑依賴。目前政府依舊未能轉(zhuǎn)變依靠土地財政實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標的發(fā)展思路?！叭f”改造中，由于不同程度引入市場資金以快速推進項目，以及對原有土地業(yè)主過度尊重，導致政府、原土地業(yè)主、發(fā)展商形成了一個行政權力、物權與融資資本進行合謀式利益增長的聯(lián)盟。 房地產(chǎn)路徑下，項目的可實施性提高，以開發(fā)量提高和商品房出售為核心的增長模式得到一定成效和經(jīng)驗積累。但局部項目式推進犧牲了城市公共利益，環(huán)境、交通、公共服務等方面的外部負效應未得到準確評估。比如城中村改造后加劇了周邊交通擁堵等。以復興衰敗城區(qū)而非追求容積率提升的自主更新少之又少。
市場化下的“獵德模式”（改造前后對比）
第二個困境是治理對象和職權缺乏統(tǒng)籌。以廣州為例，主要體現(xiàn)在“三舊”改造和系統(tǒng)規(guī)劃之間、“三舊”內(nèi)部之間，以及各職能部門之間，均缺乏結構性和系統(tǒng)性協(xié)同?！叭f”專項規(guī)劃未能與城市總體規(guī)劃、控制性規(guī)劃系統(tǒng)銜接與校驗；“三舊”各自擬定政策，舊廠與舊城及舊村之間缺乏協(xié)同與整合；以項目建設的局部方式推進，缺乏改造全局觀；城市更新工作涉及土地征收、更新整備和開發(fā)規(guī)劃等，涉及國土、規(guī)劃、住建、發(fā)改等多部門協(xié)同工作，市區(qū)兩級政府決策矛盾等因素，嚴重影響更新實施。
各級城市更新規(guī)劃圖
第三個困境是更新政策不穩(wěn)定和滯后性。更新政策基于實踐經(jīng)驗總結而來，且不斷遇到問題而進行修正，政策的多變?nèi)菀滓鹣嚓P主體利益預期變化、方案報批延緩、降低審批效率等問題。隨著城市建成環(huán)境需求日益多元化，制度供給的滯后性也更加凸顯。
從經(jīng)濟維度來看，建成環(huán)境走向衰敗后，要么被高強度物質(zhì)性置換，要么因低品質(zhì)物質(zhì)性惡化。從社會維度來看，無論是拆除重建式物質(zhì)置換所帶來的紳士化和社會斷裂，還是茍延殘喘式物質(zhì)衰敗所表現(xiàn)的貧困化和社會頹廢仍舊存在，并已經(jīng)蔓延到1980-90年代建設而無力自維育的建成區(qū)。因此，城市更新亟待制度創(chuàng)新，破解困境，實現(xiàn)建成區(qū)的維護與再開發(fā)。
然后，王世福教授講述了建成區(qū)維護和建成區(qū)再開發(fā)兩方面的制度創(chuàng)新的思考。
面向建成區(qū)維護的“制度創(chuàng)新”，應當是資金和責任的基本制度創(chuàng)新。
以老樓加裝電梯為例，一方面，政府應當負起民生和政策補償?shù)呢熑危硪环矫?，住宅專項維修資金等應該充分合理使用，使資金、責任與需求、利益匹配。
法國文物修繕稅收優(yōu)惠政策規(guī)定了文物建筑及類似歷史建筑修繕工程的稅收減免的特殊制度，對我們的啟發(fā)是可以“以獎促修”；法國居住建筑修繕補助和稅收優(yōu)惠政策則啟發(fā)了培育地方傳統(tǒng)建筑的修繕產(chǎn)業(yè)鏈的可能性，城市更新可以被看作一個新興產(chǎn)業(yè)，涵蓋了評估、設計、維護、施工、材料提供等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)；意大利遺產(chǎn)“領養(yǎng)人”制度則是實現(xiàn)了社會資源的制度化?？偨Y國內(nèi)外先進經(jīng)驗可知，政策設計應積極匹配城市更新需求，鼓勵舊城合宜的改造，支持、指引和合理約束各類更新活動，持續(xù)激發(fā)老城活力。
面向建成區(qū)再開發(fā)的“制度創(chuàng)新”，應當是權利設定和決策的創(chuàng)新。
歷史建筑活化利用方面，廣州荔灣區(qū)以永慶片區(qū)微改造為試點，創(chuàng)新提出了類似“公房領養(yǎng)人”的制度，給予企業(yè)15年經(jīng)營權。此外，廣州還就歷史建筑活化利用提出可增加使用面積且無需補繳地價；對具有歷史文化保護價值的老舊小區(qū)，則提出了“正面清單”+“負面清單”的制度形式。
永慶坊微改造前后肌理對比 萬科周刊 圖
開發(fā)報建方式上，對具有歷史文化價值的老城區(qū)的微改造”、“繡花”的工作，相應地也應當有“微開發(fā)權”的概念。產(chǎn)權地塊作為老城區(qū)歷史文化價值的形態(tài)基因，那么微開發(fā)權就是老城區(qū)歷史文化傳承的創(chuàng)新回歸，使城市更新直接指向最終的使用者，而不再經(jīng)過房地產(chǎn)商的“轉(zhuǎn)手”。同時，為盡可能促成此類地區(qū)的城市更新行為，建議在消防審批等方面遵循“既往不咎”的原則，在“不使建成環(huán)境變得更加糟糕”的條件下允許再開發(fā)。
公有物業(yè)管理方面，廣州荔灣區(qū)恩寧路歷史街區(qū)活化項目創(chuàng)新引入高質(zhì)量的公有物業(yè)“經(jīng)營”理念，充分利用空置公房，以“老房子新生計劃”為撬桿，設置黨建中心和社區(qū)服務中心，開展“共同締造”參與式工作坊。
廣州舊城更新首個公眾參與平臺——“恩寧路歷史文化街區(qū)共同締造委員會”
最后，王世福教授提出對城市更新新常態(tài)的展望以及對“制度創(chuàng)新”的期待。
展望城市更新新常態(tài)，對于政府，城市更新需要更多關注建成環(huán)境的社會進程，以及相應的制度轉(zhuǎn)型，而不僅僅是個空間改善或經(jīng)濟發(fā)展問題。對于市場，提供更高品質(zhì)的生活環(huán)境和服務，以及更有責任感的城市再開發(fā)，也許是一個具有巨大潛力的新機遇。對于社會，城市更新是一個主體培育、賦權到成熟的進程。
城市更新的總體目標應當是使城市有能力維持建成空間持續(xù)高品質(zhì)。經(jīng)濟上轉(zhuǎn)變原有的經(jīng)濟驅(qū)動形式，更關注公共利益的優(yōu)先落實；文化上實現(xiàn)傳承和創(chuàng)新；社會實現(xiàn)社會和諧、共享進步。城市更新應是強調(diào)建成環(huán)境改善的同時，不減損也不必須增加原有權利主體的權益，注重相鄰與同權公平，倡導社區(qū)共同體自我更新和可持續(xù)發(fā)展的社會進步過程。
未來，“制度創(chuàng)新”仍然是城市更新研究與實踐探索中的關鍵詞。在國土層面，制度創(chuàng)新要適應城市更新的土地細分、合并以及出讓制度。在規(guī)劃層面，制度創(chuàng)新需適于城市更新的開發(fā)賦權、許可以及審查制度。在建設層面，制度創(chuàng)新應適用城市更新的行為界定、規(guī)范以及監(jiān)管制度。
城市更新的使命是歷史、當代、未來的相得益彰！
王世福報告 由中國城市規(guī)劃學會城市更新學術委員會整理
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