來源：中國建設(shè)報2021-09-29    
       作者：鄒亮
       新冠肺炎疫情的暴發(fā)，讓中國乃至全球重新審視起危機狀態(tài)下的城市規(guī)劃與建設(shè)、應急治理與可持續(xù)發(fā)展。韌性城市成為熱點話題，引發(fā)業(yè)內(nèi)人士的深度思考。
       發(fā)展需求：“韌性”是美麗城市建設(shè)的必然選擇
       住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽8月31日在國新辦“努力實現(xiàn)全體人民住有所居”發(fā)布會上介紹說，2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達63.89%，城市數(shù)量達687個，城市建成區(qū)面積達6.1萬平方公里。城鎮(zhèn)化發(fā)展使人口、財富更加聚集，城市系統(tǒng)變得日趨復雜。近年來，隨著全球氣候變化，熱浪、干旱、暴雨、臺風等極端天氣、氣候災害頻發(fā)，城市將面臨更多的風險。今年7月，河南省鄭州市、新鄉(xiāng)市北中部接連遭受大暴雨、特大暴雨，引發(fā)嚴重內(nèi)澇，使得城市運行安全風險管理再次成為全社會關(guān)注焦點。雖有2012年北京“7·21”暴雨的前車之鑒，氣象部門也多次發(fā)布紅色預警信息，但仍然發(fā)生了地鐵和公路隧道人員溺亡的慘劇，這暴露出城市應對極端災害能力不足的問題。建設(shè)韌性城市，保障國土空間開發(fā)保護、城市高質(zhì)量發(fā)展、城市更新等工作高效安全推進，成為我國建設(shè)美麗城市、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。
       黨的十九屆五中全會提出，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國”，將“安全”與“發(fā)展”放在了同等重要的地位。“十四五”規(guī)劃明確提出，順應城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。“韌性”已成為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等領(lǐng)域的熱點詞匯。2016年10月，第三屆聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會將“韌性城市”作為《新城市議程》的創(chuàng)新內(nèi)容；北京、上海、廣州等城市在其最新的城市總體規(guī)劃中都提到要建設(shè)韌性城市。不同于傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式，韌性城市更加強調(diào)城市系統(tǒng)自身在應對環(huán)境變化上的控制能力、組織能力和適應能力，在發(fā)展過程中將人作為第一能動要素，圍繞人的需求、認識、科技、組織、適應、預判等，設(shè)計和構(gòu)建一套相對平衡、有序的城市安全保障體系。
       發(fā)展路徑：形成適于災害全過程的系統(tǒng)應對和動態(tài)反饋體系
       韌性理念并非單純追求工程設(shè)防標準的提高，也強調(diào)在有限的資源條件下兼顧可靠性與經(jīng)濟性，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要理念之一，其發(fā)展思路從基于傳統(tǒng)工程思維的防御思路，轉(zhuǎn)向動態(tài)風險管理的適應性對策構(gòu)建；由單一設(shè)防標準的選取，轉(zhuǎn)向適應多水準災害情景的構(gòu)建；從單一的工程技術(shù)標準或經(jīng)驗測算轉(zhuǎn)向城市的安全風險綜合評估、預測與管控。因此，韌性城市的發(fā)展思路應由針對防災、救災等節(jié)點的應對轉(zhuǎn)向適于災害全過程的系統(tǒng)應對，各個環(huán)節(jié)相互呼應，并形成動態(tài)反饋的閉環(huán)體系，實現(xiàn)城市應對災害策略的動態(tài)調(diào)整，推動城市應對災害能力的動態(tài)提升。韌性城市的建設(shè)過程有以下四個重要環(huán)節(jié)：風險評估、目標制定、實施建設(shè)與評估反饋。
       風險評估環(huán)節(jié)。韌性城市建設(shè)是在城市建設(shè)中面向風險管理進行適應性對策構(gòu)建，因此，風險評估是韌性城市建設(shè)的前提。風險源于城市遭受外部沖擊的多樣性和其內(nèi)部自身的脆弱性。風險評估首先應識別城市風險種類與應對水準，即根據(jù)城市所處的孕災環(huán)境和城市發(fā)展特點，系統(tǒng)地識別城市可能面臨的風險及風險水平。在此基礎(chǔ)上設(shè)定多水準災害情景，評估城市各系統(tǒng)的功能狀態(tài)。國際上韌性城市建設(shè)走在前列的國家非常重視風險評估工作。英國構(gòu)建了“中央-地區(qū)-地方”三級風險管理體系，形成“風險登記簿”制度。美國紐約在編制《一個更強大、更具韌性的紐約》時，風險預測與脆弱性評估也是核心內(nèi)容之一。
       風險評估是一項紛繁復雜的系統(tǒng)性工作，可結(jié)合城市安全風險評估、災害風險普查、城市隱患排查等項目開展，在方法上可采用歷史災害事故統(tǒng)計和現(xiàn)狀條件分析，也可借助于計算機開展情景模擬。風險評估可形成“一圖一表”（風險圖和風險清單），明示城市風險的空間和時間分布，為制定韌性城市建設(shè)目標和行動對策提供決策依據(jù)。
       目標制定環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)防災減災工作在制定目標時，更關(guān)注遭遇災害沖擊后工程的破壞程度；而韌性城市則從整個城市功能運行保障的角度，著力提升城市承受沖擊、快速應對、自我修復的能力，以更好應對未來風險。在提升城市韌性的總體目標下，應制定降損失、保運行、快恢復的分項目標，并構(gòu)建相應的評價指標體系，以指導規(guī)劃的制定和建設(shè)方案的實施。韌性城市建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，其建設(shè)目標和評價的指標體系自然也應具備較完整的系統(tǒng)性，同時兼顧經(jīng)濟性與可靠性。
       影響城市韌性的要素可分為空間、建筑與基礎(chǔ)設(shè)施、物資等實體要素，以及一案三制（“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制）、技術(shù)、居民素質(zhì)等非實體要素。可以通過對實體要素和非實體要素的建設(shè)、改造和優(yōu)化，增強城市承災應災能力，提供快速穩(wěn)定的應急服務(wù)，優(yōu)化空間布局與資源供給，提升預警與應急管理能力，從而提升城市整體韌性。
       實施建設(shè)環(huán)節(jié)。在韌性建設(shè)目標和指標體系的框架指引下，韌性城市建設(shè)需要在空間規(guī)劃、工程建設(shè)和社區(qū)治理等城市建設(shè)和運行的各方面落實。
       在空間規(guī)劃方面，統(tǒng)籌全域管控，內(nèi)化生態(tài)韌性，提升空間利用效率。韌性在城市空間上的響應體現(xiàn)在通過合理的空間布局有效管控風險。在城市規(guī)劃建設(shè)中，通過構(gòu)建區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，強化生態(tài)空間的連通性和網(wǎng)絡(luò)化，增強自然生態(tài)系統(tǒng)抵御自然災害和自我調(diào)節(jié)的能力。作為城市防災分區(qū)的分隔空間和留白空間，生態(tài)空間在阻止災害蔓延和削減災害影響方面發(fā)揮了重要作用。城市公共設(shè)施應加強平災結(jié)合利用，提升空間利用效率。比如，紐約的BigU方案通過人工坡地、活動墻體、防洪建筑的組合，構(gòu)筑了濱海區(qū)岸線橫向防護屏障，由多功能模塊組成U型防洪系統(tǒng)，平時作為景觀、教育、商業(yè)等公共活動空間，災時作為防洪空間；對于大型體育場館、展覽館等公共設(shè)施，通過加強平災兩用快速轉(zhuǎn)換設(shè)計，預留轉(zhuǎn)換條件，提高城市公共設(shè)施空間通用性，在災時可迅速將其轉(zhuǎn)換為應急避難場所或方艙醫(yī)院，為災后的應急工作提供空間。
       在工程韌性提升方面，優(yōu)化設(shè)防標準，提升網(wǎng)絡(luò)可靠度?？紤]到經(jīng)濟可承受性，工程設(shè)防的標準不可能無限高，因此應根據(jù)城市風險評估的情況，平衡抗災成本投入和實現(xiàn)的減災效益，適度優(yōu)化應對災害的設(shè)防標準。同時加強減隔震、柔性連接等工程措施的推廣應用，提高工程結(jié)構(gòu)本身的韌性。加強重要設(shè)備和能源、水源及生產(chǎn)生活物資來源的分散設(shè)置與備份，避免集中設(shè)置導致功能喪失和供應中斷。針對不同等級的災害情景，對市政交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)分級設(shè)防，增強網(wǎng)絡(luò)服務(wù)可靠性，滿足應急保障需求。
       在社區(qū)治理方面，增強社區(qū)應急能力，構(gòu)建城市韌性單元。社區(qū)是城市運轉(zhuǎn)的基本單元，社區(qū)韌性是整個城市韌性提升的基礎(chǔ)。結(jié)合城市更新和完整居住社區(qū)建設(shè)推進韌性社區(qū)建設(shè)，依托社區(qū)公共空間優(yōu)化，完善社區(qū)應急避難、醫(yī)療、消防等應急服務(wù)功能；依托社區(qū)商業(yè)開發(fā)完善應急物資保障方案；針對不同災害情景制定全過程系統(tǒng)完整的社區(qū)防災工作組織方案，涵蓋日常管理、應急響應預案、災后恢復各階段；依托社區(qū)活動開展防災宣傳教育，提升居民危機意識和應急能力。
       評估反饋環(huán)節(jié)。適應性是韌性城市的重要特點，城市系統(tǒng)能根據(jù)環(huán)境變化調(diào)節(jié)自身形態(tài)、結(jié)構(gòu)和功能，以適應環(huán)境的變化。評估反饋是韌性城市運行過程中重要的一環(huán)，這種機制的建立能讓城市在遭受災害沖擊后及時總結(jié)經(jīng)驗教訓、改進不足，對災害沖擊能更有效地應對，對環(huán)境的變化也具備更強的適應性。
       建設(shè)韌性城市是城市適應氣候變化、主動應對各類災害風險的重要手段。為建設(shè)美麗城市，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要，韌性城市建設(shè)理念應融入城市規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理的全過程。為有效應對我國城市面臨的各類災害風險，建議整體性推進我國韌性城市建設(shè)，以系統(tǒng)性、全流程、動態(tài)化的風險評估與規(guī)劃建設(shè)為導向，完善相關(guān)政策體系、技術(shù)指南和標準體系，推廣韌性城市專項規(guī)劃與建設(shè)管理實踐，統(tǒng)籌風險評估、方案制定、行動計劃與實施管理，并通過評價反饋形成長效機制，推動我國城市風險治理從被動型“工程防御”向主動型“風險管理”轉(zhuǎn)變。
        
       •鄒亮
       中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計有限公司城市安全研究中心主任，教授級高級工程師，博士，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師；香港輸入內(nèi)地人才計劃合作研究人員；中國城市規(guī)劃學會城市安全與防災規(guī)劃學術(shù)委員會委員，中國災害防御協(xié)會規(guī)劃與標準專業(yè)委員會委員、專業(yè)智庫專家，中國建筑學會地下空間學術(shù)委員會理事，中國巖石力學與工程學會地下空間分會理事，北京工業(yè)大學碩士生兼職指導教師。“國家應急平臺體系關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應用示范”“城鎮(zhèn)群類型識別與空間增長質(zhì)量評價關(guān)鍵技術(shù)研究”“城市地下空間規(guī)劃與地下結(jié)構(gòu)設(shè)計關(guān)鍵技術(shù)研究及示范”項目主要研究人員，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部課題“韌性城市建設(shè)研究”“城市安全韌性評價指標體系及相關(guān)技術(shù)研究”負責人；國家標準《城市綜合防災規(guī)劃標準》起草人，國家標準《防災避難場所技術(shù)標準》審查人。主持或參與了海南省?？谑小⒑颖笔⌒郯残聟^(qū)、云南省滇中新區(qū)、川渝高竹新區(qū)、北京大興機場臨空經(jīng)濟區(qū)等多項城市防災與安全韌性規(guī)劃項目。曾獲華夏建設(shè)科學技術(shù)獎、全國優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計獎等。出版專著《城市綜合防災規(guī)劃》《地下空間資源評估與需求預測方法指南》。