來源：中國建設(shè)報(bào)2021-11-24    
       作者：毛兵 任峰 李鑫
       隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國城市建設(shè)取得了歷史性成就，已向以人民為中心、重視生活品質(zhì)的方向轉(zhuǎn)型。如何提高城市居民生活品質(zhì)，是當(dāng)下急需探討和解決的問題。
       黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要以人民為中心，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，讓城市成為老百姓宜業(yè)宜居的樂園?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中首次提出，要求堅(jiān)持共享發(fā)展的理念，打造方便快捷生活圈。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》與自然資源部發(fā)布的《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》（報(bào)批稿），相繼提倡建設(shè)“社區(qū)生活圈”。早在2015年，上海就開始倡導(dǎo)實(shí)施15分鐘生活圈建設(shè)，其做法逐漸被國內(nèi)越來越多的城市追隨采納。
       近日，全國首批30個(gè)城市一刻鐘便民生活圈試點(diǎn)地區(qū)名單出爐，全國范圍內(nèi)一刻鐘便民生活圈建設(shè)由此拉開序幕。為了引領(lǐng)示范全國生活圈的建設(shè)工作，《城市一刻鐘便民生活圈建設(shè)指南》中明確了便民生活圈建設(shè)的目標(biāo)以及規(guī)劃布局、業(yè)態(tài)配置、管理運(yùn)營、服務(wù)創(chuàng)新等方面的要求。各試點(diǎn)城市認(rèn)真落實(shí)文件要求，立足便民利民的目標(biāo)，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、開展全方位的提質(zhì)增效行動(dòng)等方面開展工作，將便民生活圈打造成為服務(wù)保障民生、推動(dòng)便利消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)范圍的重要平臺(tái)和載體。
       做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)
       近年來，各地從生活圈建設(shè)導(dǎo)則、生活圈專項(xiàng)規(guī)劃、配套政策與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面開展規(guī)劃引領(lǐng)行動(dòng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。
       各地聚焦服務(wù)要素的配置內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定建設(shè)導(dǎo)則，但側(cè)重點(diǎn)和引導(dǎo)方式各不相同。上海、寧波等地從人的衣食住行全要素出發(fā)，針對住宅供應(yīng)、就近就業(yè)、交通出行、社區(qū)服務(wù)、公共空間等方面，以規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和指引的方式制定導(dǎo)則。濟(jì)南、鶴壁等地聚焦社區(qū)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、教育、文體娛樂、商業(yè)便民、公共環(huán)境等公共服務(wù)要素的配置內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，并結(jié)合新舊城區(qū)差異進(jìn)行生活圈分類規(guī)劃引導(dǎo)。西安在社區(qū)生活圈設(shè)計(jì)導(dǎo)則中初步探索了城市規(guī)劃與社區(qū)管理融合的社區(qū)發(fā)展模式。沈陽綜合考慮新老城區(qū)及各功能區(qū)之間的差異，根據(jù)生活圈的主導(dǎo)功能及服務(wù)人群特征分居住、辦公、休閑等不同類型，提出“老舊小區(qū)補(bǔ)基本業(yè)態(tài)，重品質(zhì)提升；新建居住區(qū)配基本業(yè)態(tài)，促品質(zhì)提升；城鄉(xiāng)接合部小區(qū)?；緲I(yè)態(tài)，帶品質(zhì)提升”的方法分區(qū)分類進(jìn)行建設(shè)引導(dǎo)。
       各地主要圍繞生活圈范圍劃定和要素配置開展專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，但劃定范圍與劃分標(biāo)準(zhǔn)不一。濟(jì)南、蘭州等地以中心城區(qū)為規(guī)劃范圍，劃定了街道級(jí)生活圈布局方案并確定了生活圈服務(wù)核心的空間位置；以保障性基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施為主要研究對象，制定街道和鄰里（社區(qū)）兩級(jí)生活圈服務(wù)要素建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。廣州以全市域內(nèi)居住空間為規(guī)劃范圍，劃定生活圈布局方案，在制定設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)之外還完善了社區(qū)中心的管控要求。沈陽市以中心城區(qū)為規(guī)劃范圍，圍繞生活圈“怎么劃定、怎么配、怎么建、怎么評”，編制覆蓋全流程的生活圈專項(xiàng)規(guī)劃，有效指導(dǎo)生活圈的規(guī)劃建設(shè)。重慶圍繞劃好圈、定好位、布好點(diǎn)，編制便民生活圈規(guī)劃，按照已建居住區(qū)實(shí)現(xiàn)便民生活圈全覆蓋的目標(biāo)，指導(dǎo)各區(qū)縣編制好便民生活圈規(guī)劃。
       在配套政策方面，北京出臺(tái)《居住配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)使用管理辦法（試行）》，規(guī)定菜市場、綜合超市、便利店等配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。重慶先后出臺(tái)發(fā)展社區(qū)商業(yè)、完善公租房配套商業(yè)、加強(qiáng)菜市場改造和管理等6個(gè)文件，著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。沈陽出臺(tái)了促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)、穩(wěn)定市場主體、建設(shè)雙鄰社區(qū)等近40項(xiàng)配套政策。
       圍繞便利消費(fèi)，全方位開展行動(dòng)
       各地圍繞便利居民消費(fèi)，從補(bǔ)齊設(shè)施短板、提升服務(wù)品質(zhì)、創(chuàng)新服務(wù)能力等方面精準(zhǔn)發(fā)力，打造一刻鐘便民生活圈。
       在補(bǔ)齊設(shè)施短板方面，唐山制定了公共服務(wù)設(shè)施新建或改造提升計(jì)劃，推動(dòng)便民設(shè)施進(jìn)社區(qū)。沈陽開展了早餐進(jìn)社區(qū)、菜市場進(jìn)社區(qū)和電商進(jìn)社區(qū)行動(dòng)補(bǔ)齊民生短板。黑河通過全力辦好民生實(shí)事，逐步完善各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施。懷化把老年人助餐服務(wù)作為重點(diǎn)民生實(shí)事推進(jìn)，探索依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施開展助餐服務(wù)模式。鶴壁以完善居住社區(qū)配套設(shè)施為著力點(diǎn)，打造社區(qū)綜合便民服務(wù)體系。
       在提升服務(wù)品質(zhì)方面，各地通過大力促進(jìn)連鎖經(jīng)營提升服務(wù)品質(zhì)。北京引進(jìn)培育了東單菜市場、京客隆等一批品牌連鎖企業(yè)。寧波培育了寧波攸品、優(yōu)享家等一批新型社區(qū)商業(yè)品牌運(yùn)營商。重慶引導(dǎo)發(fā)展了“一店多能”的品牌連鎖店。河北、陜西、河南等地利用地方財(cái)政資金支持便利店品牌化連鎖化發(fā)展，引導(dǎo)市場主體進(jìn)社區(qū)。沈陽市開展商超提升行動(dòng)、居民服務(wù)提質(zhì)增效行動(dòng)和品牌化連鎖化行動(dòng)漸進(jìn)提升服務(wù)品質(zhì)。此外，各地在菜市場改造提升上多措并舉。北京、上海等地結(jié)合菜市場改造升級(jí)等項(xiàng)目，配備“針頭線腦”“小修小補(bǔ)”類服務(wù)攤點(diǎn)，便利市民生活。南京在全面提升硬件設(shè)施建設(shè)水平的同時(shí)，注重保留城市的煙火氣。天津、太原等地大力推動(dòng)菜市場智慧化運(yùn)營管理。
       在創(chuàng)新服務(wù)能力方面，各地注重一站式便民、智慧化服務(wù)、發(fā)展模式創(chuàng)新。蘇州、南京、杭州、濟(jì)南等地推廣鄰里中心模式，建設(shè)集商業(yè)、休閑、文化等功能于一體的便民生活中心。太原以創(chuàng)建智慧社區(qū)為著力點(diǎn)，推廣智能測試系統(tǒng)、智能阻車系統(tǒng)、小區(qū)入戶智能識(shí)別系統(tǒng)等提升智能化水平。北京、福建、貴州等地依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)搭建并發(fā)布“一刻鐘便民生活圈”智慧服務(wù)平臺(tái)，在便利市民查詢消費(fèi)基礎(chǔ)上，動(dòng)態(tài)監(jiān)測各業(yè)態(tài)供給和消費(fèi)情況，提升規(guī)劃補(bǔ)建精準(zhǔn)性。沈陽開展電商進(jìn)社區(qū)行動(dòng)，推動(dòng)電商企業(yè)進(jìn)駐城鄉(xiāng)社區(qū)，結(jié)合社區(qū)新零售，開展自營店、加盟店、體驗(yàn)店、展示店等多形式O2O（線上到線下）線下體驗(yàn)店，多渠道豐富居民日常消費(fèi)形式。天津積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”服務(wù)模式。唐山嘗試用文化和旅游浸潤社區(qū)生活，在建設(shè)一刻鐘便民生活圈過程中探索“景區(qū)+街區(qū)+社區(qū)”的發(fā)展模式。
       滿足多元需求，強(qiáng)化多方協(xié)作
       雖然各地圍繞便民利民惠民目標(biāo)積極推進(jìn)一刻鐘便民生活圈建設(shè)，但在理論方法、體系銜接、實(shí)施路徑等方面尚未形成成熟的體系。理念層面，傳統(tǒng)的以千人指標(biāo)配置公共資源的方式忽略了人的屬性與特殊需求，缺乏人文關(guān)懷。因此，生活圈規(guī)劃需要緊扣以人民為中心的發(fā)展思想，響應(yīng)全齡段人群的多元化需求，凸顯關(guān)愛包容的內(nèi)涵。體系層面，在將生活圈規(guī)劃融入各級(jí)各類國土空間規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃管理單元與空間治理單元以及將生活圈規(guī)劃成果傳導(dǎo)到法定規(guī)劃保障實(shí)施等方面，各地開展了多元化的探索，但尚未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施層面，雖已形成廣泛公眾參與的共識(shí)，但在實(shí)施機(jī)制上仍不明晰。因此，生活圈規(guī)劃需要建立多方協(xié)作、多路徑實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化基層空間治理新格局。
       響應(yīng)全年齡段多元化需求。生活圈規(guī)劃不僅是資源均衡配置，更是以人為本地開展生活空間的組織。在建設(shè)過程中應(yīng)著重關(guān)注人群構(gòu)成，在補(bǔ)短板、保民生的基礎(chǔ)上，滿足不同年齡人群對品質(zhì)生活的多元需求。以生活圈為著力點(diǎn)，探索“老有所依、壯有所用、幼有所育”的全齡友好城市建設(shè)，根據(jù)人群結(jié)構(gòu)提供差異化的設(shè)計(jì)方案以響應(yīng)居民全齡全時(shí)全新的多元需求，提升城市溫度。探索建立老年友好型生活圈，加強(qiáng)公共設(shè)施的適老化改造，提升為老服務(wù)能力與水平，切實(shí)增強(qiáng)老年人的幸福感。以生活圈建設(shè)為契機(jī)，著力打造有風(fēng)景、有文化、有時(shí)尚的青年友好型街區(qū)。讓年輕人能夠展現(xiàn)青春風(fēng)采、有用武之地。在生活圈實(shí)施過程中踐行兒童友好理念，擴(kuò)大面向兒童的公共服務(wù)供給，讓兒童享有公平、便利、安全的服務(wù)。
       上下有機(jī)融合分層銜接。生活圈規(guī)劃應(yīng)將自上而下的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)與自下而上的傳導(dǎo)反饋有機(jī)融合，融入各級(jí)各類國土空間規(guī)劃的規(guī)劃編制、管理和實(shí)施。在總體規(guī)劃層面，注重全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合不同區(qū)域的發(fā)展階段與建設(shè)特點(diǎn)分類引導(dǎo)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生活圈發(fā)展目標(biāo)和導(dǎo)向。在詳細(xì)規(guī)劃層面，通過擬合生活圈規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃，將生活圈規(guī)劃納入依據(jù)控規(guī)制定的改造地塊規(guī)劃條件中，作為土地招拍掛的前置條件和土地出讓合同的附件，在法定層面保障生活圈規(guī)劃的實(shí)施。在專項(xiàng)規(guī)劃層面，明確配置標(biāo)準(zhǔn)、功能要求、實(shí)施路徑和保障措施，將生活圈專項(xiàng)規(guī)劃成果用于支撐規(guī)劃編制、土地出讓和項(xiàng)目審批。
       凝聚多方主體共建合力。便民生活圈不止于規(guī)劃建設(shè)，其重心在于空間治理。便民生活圈在實(shí)施過程中應(yīng)構(gòu)建共商、共繪、共建、共治、共評、共享的“六共”基層空間治理體系與多路徑實(shí)施機(jī)制。建設(shè)社區(qū)規(guī)劃制度，由社區(qū)規(guī)劃師專職統(tǒng)籌生活圈治理和發(fā)展工作。實(shí)現(xiàn)專家、行業(yè)組織、社會(huì)企業(yè)、物業(yè)公司和居民全方位、全流程、多方式地參與生活圈建設(shè)、運(yùn)營和管理。調(diào)動(dòng)多元主體參與生活圈發(fā)展決策和治理，凝聚合力推進(jìn)生活圈建設(shè)工作。
       
       •毛兵
       沈陽市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司董事長,博士，一級(jí)注冊建筑師。中國城市規(guī)劃協(xié)會(huì)常務(wù)理事、中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、遼寧省城市規(guī)劃協(xié)會(huì)副理事長、遼寧省土木建筑學(xué)會(huì)常務(wù)理事、遼寧省環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)研究會(huì)理事、遼寧省市場經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長；沈陽市第十四屆政協(xié)委員、市政協(xié)環(huán)資委副主任；《城市規(guī)劃學(xué)刊》《規(guī)劃師》編委；東北大學(xué)、沈陽建筑大學(xué)兼職教授。曾獲沈陽市“重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目工作先進(jìn)工作者”“五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)?rdquo;“勞動(dòng)模范”“沈陽市優(yōu)秀科技工作者”“享受政府特殊津貼人員”等榮譽(yù)。2016年被評為沈陽市“十大青年建筑師”、遼寧省“工程設(shè)計(jì)大師”。
        
       •任峰
       沈陽市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司副總經(jīng)理，教授級(jí)高級(jí)工程師。主要研究領(lǐng)域?yàn)槌鞘幸?guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、多規(guī)合一、歷史名城、城市更新和生活圈規(guī)劃等。
        
       •李鑫
       沈陽市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司多規(guī)研究所所長、東北亞城市高質(zhì)量發(fā)展研究院城鄉(xiāng)規(guī)劃分院總規(guī)劃師。注冊規(guī)劃師、高級(jí)工程師。主要研究領(lǐng)域?yàn)樯蜿柺卸嘁?guī)合一改革、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社區(qū)治理等。