濟南市規(guī)劃設(shè)計研究院
地址：濟南市高新區(qū)舜華路2000號舜泰廣場1號樓西翼
電話：0531-86910650
郵編：250101
郵箱：ghjghy1380@jn.shandong.cn
對話委員 | 周嵐：推動市場力量深度參與城市更新行動
來源：中國建設(shè)報 2023-03-04
作者：芮露寧
2022 年中國城鎮(zhèn)化率達到 65.2%，城市已進入由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的發(fā)展階段。黨的二十大報告明確要求“實施城市更新行動”。
如何加快建立城市更新制度，探索可持續(xù)的實施模式是近年來周嵐委員持續(xù)關(guān)注的話題。去年她提出實施城市更新行動應(yīng)有序推動城市規(guī)劃建設(shè)管理制度變革，今年她帶來了“關(guān)于推動市場力量深度參與城市更新行動的提案”。
周嵐認(rèn)為，實施城市更新行動將達到“一箭三雕”的效果。她指出：“從城市發(fā)展看，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中累積了不少‘城市病’問題，需要通過城市更新行動逐步解決；從群眾需求看，隨著中國建設(shè)水平的快速提升，老城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與新區(qū)存在較大差距，需要通過城市更新行動提升人居環(huán)境的均好性；從市場角度看，實施城市更新行動也為房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了機遇和空間。”
但從當(dāng)前各地實踐情況看，城市更新項目大多數(shù)還是以政府推動為主，市場力量參與不足， 這影響著城市更新行動實施的可持續(xù)性。
周嵐認(rèn)為堵點主要集中在兩個方面：
一是市場力量介入城市更新項目實施的難度較大。相較凈地出讓的房地產(chǎn)開發(fā)，城市更新項目往往實施周期長、盈利低，即期資金平衡難；同時城市更新項目要協(xié)調(diào)居民多樣訴求， 對于大量與群眾的溝通工作， 市場主體難以獨立完成。
二是地方政府推動城市更新工作受到制度約束。當(dāng)前我國的土地、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度主要針對凈地出讓模式而設(shè)計；建筑的消防、日照、節(jié)能、抗震標(biāo)準(zhǔn)也是針對新建建筑而確定；而地區(qū)規(guī)劃主要是按照國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求自上而下劃定，對于地區(qū)內(nèi)居民的復(fù)雜訴求、既有建筑的功能轉(zhuǎn)換和改擴建等更新需求考慮不夠充分，現(xiàn)行的制度規(guī)則不能適應(yīng)建筑類型眾多、產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復(fù)雜、群眾需求多元的城市更新實踐要求。
對此，周嵐建議授權(quán)地方政府探索推動市場力量深度參與城市更新行動的可實施路徑。
一是授權(quán)地方政府率先開展綜合試點。
城市更新行動內(nèi)容涉及面廣， 需要自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、 消防、財政、稅務(wù)等多部門聯(lián)動。在國家城市更新立法和其它上位政策出臺前， 建議由國務(wù)院授權(quán)地方政府綜合試點，各地結(jié)合實際形成綜合試點方案報批后實施。通過綜合試點授權(quán)，支持地方政府制定適用于城市更新復(fù)雜情況下有利于激發(fā)市場活力和社會參與的土地、產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、建筑、消防、審批、資金等的破題路徑，為國家立法提供先行先試的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗的實踐基礎(chǔ)。
二是探索政府自上而下引導(dǎo)和市場自下而上參與的可操作路徑。
具體操作中，地方政府需要詳細(xì)調(diào)查更新地區(qū)的群眾總體需求，按照自上而下規(guī)劃確定的地區(qū)公共設(shè)施配套、基礎(chǔ)設(shè)施改善、 園林綠地公共空間等要求， 形成地區(qū)的城市更新實施綱要，明確城市更新的目標(biāo)任務(wù)和剛性要求；之后委托平臺公司聯(lián)合街道、 社區(qū)等形成更新推動主體，與地區(qū)居民、產(chǎn)權(quán)人和愿意參與的市場主體詳細(xì)洽談溝通， 形成務(wù)實可行的更新實施方案和詳細(xì)設(shè)計， 通過更精準(zhǔn)的功能定位、更合理的空間利用、更巧妙的創(chuàng)意設(shè)計為地區(qū)增值賦能。對于自下而上形成的更新實施方案，在征得地區(qū)居民和相關(guān)權(quán)利人同意后， 可采用地方人大批準(zhǔn)“關(guān)于某地區(qū)的城市更新實施方案的決議”形式，有效處理好創(chuàng)新突破與依法行政的關(guān)系。
三是鼓勵市場力量參與城市更新實施建設(shè)運營一體化。
由于城市更新項目即期資金平衡難，建議支持參與更新的市場主體提高物業(yè)持有比例和期限、以長期運營收入平衡更新改造的投入，同時也推動開發(fā)主體轉(zhuǎn)變?yōu)楦碌貐^(qū)的長期運營商，在更新和運營過程中不斷響應(yīng)居民和社會需求， 不斷優(yōu)化服務(wù)、完善功能、改善業(yè)態(tài)、提升活力，與所在社區(qū)、居民形成良性互動、共同成長的有機整體。
版權(quán)所有 濟南市規(guī)劃設(shè)計研究院