來源：中國建設報2023-04-27
作者：王琛芳 包萬隆
       2021年3月，城市更新被寫入2021年政府工作報告和“十四五”規(guī)劃，上升至國家戰(zhàn)略層面，成為未來一個時期內城市規(guī)劃、建設、管理的重要任務。全面實施城市更新行動是黨中央統(tǒng)攬全局，站在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、進一步提升城市高質量發(fā)展角度作出的重要戰(zhàn)略部署。住房和城鄉(xiāng)建設部部長倪虹表示，2023年，我國將以實施城市更新行動為抓手，著力打造宜居、韌性、智慧城市。
       城市更新——新發(fā)展階段的必然選擇
       目前，我國城市已經進入到了存量為主的發(fā)展階段，城市發(fā)展從外延擴張向內涵提質增效轉變。習近平總書記指出，要加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。這就要求城市要逐步轉變原有的粗放發(fā)展模式，向集約高效發(fā)展。
       城市是我國經濟社會發(fā)展的主引擎、擴大內需的主戰(zhàn)場、創(chuàng)新驅動的策源地。在資源緊缺、守住耕地紅線、住宅存量接近飽和的背景下，城市更新是各城市在全球競爭中獲勝的關鍵。如何讓既有空間價值得到提升，推動城市運營和增值服務，是每個城市都要解答的問題。
       從國內外經驗看，城鎮(zhèn)化率超過50%后，城市問題和社會矛盾將集中凸顯。解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，涉及到多部門的統(tǒng)籌協(xié)調。因此，城市更新規(guī)劃的重點、方式、組織形式都將發(fā)生重大轉變。城市內涵發(fā)展日益成為城市更新的重點，包括城市功能結構優(yōu)化、人居環(huán)境改善、人民群眾福祉水平提高和城市社會經濟活力提升等在內的多個方面已經成為我國城鎮(zhèn)化下半場的主要工作。
       系統(tǒng)性——城市體檢和更新的關鍵
       實施城市更新行動，關鍵是要找準問題和有效解決問題，要對城市實施體檢。城市更新與城市體檢的關系相輔相成，每個城市都有其特定的問題。城市是個復雜系統(tǒng)，問題相互影響，城市體檢工作需要采用系統(tǒng)性思維，查找影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項。
       城市更新是一項宏觀性、系統(tǒng)性極強的工作，更是存量發(fā)展時期城市戰(zhàn)略落位的空間載體。戰(zhàn)略規(guī)劃的本質是“站在未來抉擇現(xiàn)在，并把制勝的邏輯講清楚”，因此城市更新若只考慮問題和單一經濟價值觀影響，僅注重存量土地盤活、土地供應方面以及短期經濟利益的再分配，就浪費了寶貴的可開發(fā)存量空間。由于缺乏城市功能結構調整的整體考慮，單個零散的更新項目往往會背離城市宏觀目標，無法從本質上解決城市發(fā)展問題。這就要求在城市更新中要有區(qū)域系統(tǒng)思維，從戰(zhàn)略的層面制定城市更新頂層規(guī)劃，協(xié)調好城市空間結構、功能布局與更新單元協(xié)同關系，劃定城市更新單元，提出總體定位和產業(yè)植入要求，系統(tǒng)增補公共配套和基礎設施。
       多元化——可持續(xù)發(fā)展的重要條件
       建立可持續(xù)的效益機制是城市更新繞不開的前提。在城市更新的國際實踐中，從城市重建（Reconstruction）、城市復興（Recivitalization）、城市改造（Renewal）、城市再開發(fā)（Redevelopment）、城市再生（Regeneration）和衰退下的再生（RegenerationinRecession），城市更新的內涵不斷豐富。從早期的改善居住條件，到引入戰(zhàn)略視角、帶動區(qū)域開發(fā)、鄰里自治、強調第三方參與，更新實質都離不開更高的社會和經濟回報。可以說，內城區(qū)域能否在更新后產生土地價值差，是城市更新開展的前提。
       目前各地城市更新項目的盈利點仍主要聚焦于土地一二級聯(lián)動開發(fā)帶來的收益。這種模式無異于高成本的土地財政，同時也會帶來城市內低成本空間的喪失，較高的開發(fā)容量會對城市基礎設施增加負擔。從近年來某市更新實施的情況看，易于開發(fā)的拆建類項目占比較高，但此類項目數(shù)量逐漸枯竭。同時反映城市發(fā)展歷程和集體記憶、具有城市公共價值的特色地區(qū)正在快速消失。
       城市更新的模式正面臨著變革和創(chuàng)新。運用市場化邏輯，找到可持續(xù)的商業(yè)模式，并用政策加以引導，是城市更新可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。未來城市應告別拆房子、蓋房子、賣房子的模式，而是要通過持有、運營，獲取持續(xù)的現(xiàn)金流，實現(xiàn)長期的回報方式。政府購買或租用資產，收儲到一定比例，持有物業(yè)后投資改善環(huán)境、完善功能、提質增效，吸引新的業(yè)態(tài)進入，培育產業(yè)發(fā)展，才能夠形成良性循環(huán)。同時將整個片區(qū)物業(yè)的增值服務提質升級，既滿足老百姓對美好生活的追求，又能夠通過盈利助推經濟發(fā)展。
       此外，鼓勵居民自主更新。通過政策對更新區(qū)域居民自主改造進行引導，將大大調動群眾的積極性，同時也能節(jié)省政府的成本。例如，新加坡在第一輪城市更新中采取了拆遷安置的模式，在第二輪的更新過程中，公共建筑投入就開始縮減，政府不再直接參與項目實施，而只是提出引導方針，鼓勵更多的私營部門承擔實體發(fā)展。政府提供專業(yè)知識、場地、基礎設施、改造指引、社會計劃和有利的投資環(huán)境，而充當經濟流動性和管理的私營部門則主要承擔經濟實體項目。這種方式給城市更新帶來了多樣性，同時促進了社會和經濟的平衡。
       在經濟下行周期拆遷成本高企的背景下，大部分的城市更新難以形成土地價值差。當前，要探索、推廣一種能夠降低更新成本、增加城市活力、保障就業(yè)、促進內涵增長的普適性更新模式。在此背景下，金融、運營、產業(yè)、政策、規(guī)劃和設計等多元化專業(yè)合作、共同探索城市更新可持續(xù)的發(fā)展路徑，勢在必行。
       •王琛芳
 
       中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司城市設計所項目負責人。國家注冊規(guī)劃師。具有豐富的城市設計及城市更新項目經驗。負責或參與的項目包括《海口城市更新總體綱要》《?？诿郎岷友匕冻鞘懈乱?guī)劃》《海口市海甸溪沿岸城市更新規(guī)劃》《?？谑袊量臻g總體規(guī)劃》《海口市門戶通道綜合更新規(guī)劃》《陵河片區(qū)城市更新綜合規(guī)劃》《九江市汽車工業(yè)園更新規(guī)劃》《陵水縣中心城區(qū)風貌規(guī)劃》《雷州濱海旅游分區(qū)規(guī)劃》等。
       •包萬隆
 
       中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司城市設計所主任工程師，兼任海南分公司副總規(guī)劃師。注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師、高級城市規(guī)劃師。主持或參與的規(guī)劃設計項目30余項。曾獲部級優(yōu)秀規(guī)劃設計三等獎1項、省級優(yōu)秀規(guī)劃設計一等獎2項、二等獎1項。主持編制《赤峰市國土空間總體規(guī)劃》《九江市國土空間總體規(guī)劃》《秦皇島市國土空間總體規(guī)劃》《九江市總體城市設計》《九江市汽車工業(yè)園周邊城市設計》等規(guī)劃設計。