來源：中國建設(shè)報(bào)2023-04-27
作者：國子健
       城市更新是推動城市轉(zhuǎn)型且實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，通過社區(qū)、城區(qū)、區(qū)域等不同尺度行動，處理不同層次“城市病”問題和“人民城市”目標(biāo)之間的矛盾關(guān)系。目前，社區(qū)和城區(qū)尺度的城市更新行動經(jīng)驗(yàn)業(yè)已形成。省級城市更新的開展補(bǔ)充了區(qū)域尺度的行動空白，但尚處于起步階段，其作用和重點(diǎn)內(nèi)容亟待討論。
       省級城市更新行動 填補(bǔ)尺度空白
       社區(qū)尺度以提升社區(qū)服務(wù)水平為目標(biāo)，補(bǔ)齊缺失生活場景。習(xí)近平總書記曾指出：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國家大廈才能穩(wěn)固。”各類社區(qū)支撐了居住、就業(yè)、消費(fèi)、服務(wù)等不同的生活場景。“完整社區(qū)”以服務(wù)群眾“最后一公里”為切入點(diǎn)，配置資源、服務(wù)和管理，提供精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)，有效解決傳統(tǒng)路徑產(chǎn)生的社區(qū)意識弱化、消費(fèi)和服務(wù)場景缺失問題，實(shí)現(xiàn)從“有沒有”向“好不好”的轉(zhuǎn)變。
       城區(qū)尺度以提升城市品質(zhì)為目標(biāo)，優(yōu)化失衡的空間結(jié)構(gòu)。城市的品質(zhì)和特色逐漸替代經(jīng)濟(jì)體量和效率，成為人對城市向往的新價值取向。通過城區(qū)更新實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、功能短板的補(bǔ)齊、城市品質(zhì)的提升，進(jìn)而形成以形態(tài)、業(yè)態(tài)、生態(tài)、文態(tài)、狀態(tài)等為代表的新城市競爭力。如以“小街區(qū)、密路網(wǎng)”重構(gòu)空間結(jié)構(gòu)；以“混合兼容”補(bǔ)足功能短板；以留璞增綠、低碳智慧等促進(jìn)品質(zhì)提升，均成為從好社區(qū)邁向好城區(qū)的關(guān)鍵空間行動。
       省級（區(qū)域）尺度以優(yōu)化失序區(qū)域競爭格局為目標(biāo)，統(tǒng)籌資源配置。好城區(qū)離不開好城市，好城市的建設(shè)依賴于區(qū)域整體競爭力提升和品牌塑造。省級行政主體可發(fā)揮制度優(yōu)勢和資源調(diào)配優(yōu)勢，將國家戰(zhàn)略意志與地方實(shí)際有效銜接，明確底線共擔(dān)、錯位競合的城市更新任務(wù)，避免城市在區(qū)域轉(zhuǎn)型探索中，因保守觀望或盲目快上狀態(tài)導(dǎo)致的行動失效、特征失色、競爭失位，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)（ParetoOptimality）、區(qū)域的競爭性均衡和城市的各領(lǐng)風(fēng)騷，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略格局。
       省級城市更新行動 發(fā)揮“抓中間、促兩端”的作用
       省級城市更新行動應(yīng)打通城市更新中的宏觀政策與項(xiàng)目實(shí)踐間的轉(zhuǎn)化和反饋渠道，促進(jìn)宏觀政策優(yōu)化完善和地方差異化發(fā)展，進(jìn)而支撐省級城市的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。
       找準(zhǔn)更新政策的共性堵點(diǎn)，助力國家存量改革探索。城市存量更新涉及問題零碎復(fù)雜，包括：產(chǎn)權(quán)債權(quán)不清、退出機(jī)制不明等歷史遺留問題；頂層文件“重指導(dǎo)、輕細(xì)則”、組織實(shí)施“有架構(gòu)、缺權(quán)責(zé)”、資源保障“條線廣、制約多”等機(jī)制設(shè)計(jì)問題；更新認(rèn)識不一致、收益不穩(wěn)定、項(xiàng)目分散低效等實(shí)操問題。盡管城市更新試點(diǎn)的針對性探索和“一事一議”的項(xiàng)目更新方式均作出了回應(yīng)，但堵點(diǎn)表征和解決路徑仍具有地域差異性和復(fù)雜性。而省級城市更新工作依托轄區(qū)內(nèi)城市間“地域相鄰、階段相似、機(jī)制相近”的特征，將政策堵點(diǎn)和解決路徑化繁為簡、化零為整，打通“高手在民間”向上展現(xiàn)的通道，幫助國家存量政策轉(zhuǎn)型的探索。
       指明更新行動的攻堅(jiān)重點(diǎn)，支撐省級發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。當(dāng)前，部分城市對存量更新認(rèn)識不足，盡管已經(jīng)編制了更新專項(xiàng)規(guī)劃，但編制內(nèi)容寬泛且超越城市發(fā)展階段，更新行動與規(guī)劃內(nèi)容脫節(jié)等問題較為嚴(yán)峻。省級城市更新可通過系統(tǒng)體檢，識別全省更新中存在的短板、弱項(xiàng)和優(yōu)勢，明確全省更新攻堅(jiān)重點(diǎn)，根據(jù)城市資源特色和發(fā)展階段，分時序、差異化地安排更新任務(wù)，將宏觀要求在城市范圍內(nèi)轉(zhuǎn)化為空間行動和任務(wù)引導(dǎo)，讓城市更新任務(wù)更聚焦、特色更鮮明，進(jìn)而支撐省級發(fā)展戰(zhàn)略有序?qū)嵤?br />        消除更新項(xiàng)目的實(shí)施痛點(diǎn)，保障地方人民城市建設(shè)。功能升級與政策約束之間的矛盾是目前更新項(xiàng)目實(shí)施的痛點(diǎn)之一，如退二優(yōu)二面臨的強(qiáng)度調(diào)整、退二進(jìn)三面臨的土地變性、片區(qū)更新面臨的局部保護(hù)等規(guī)劃問題，以及消防審驗(yàn)和審批流程等管理問題。這些問題在存量更新時代抬高了更新行動的資金和時間成本。同時，土地、規(guī)劃、審批等方面實(shí)施細(xì)則的缺位，致使現(xiàn)行政策無法支持先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)本土化，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目終止或行政風(fēng)險加大。省級城市更新工作可依托省級立法優(yōu)勢，制定適用于本省的法規(guī)條例或?qū)嵤┘?xì)則，或授權(quán)地方在政策特定方面探索突破，保障更新項(xiàng)目落地。
       省級城市更新行動 要“把方向、建機(jī)制、優(yōu)政策”
       當(dāng)前省級更新行動通過制定法規(guī)條例、實(shí)施意見和方案、技術(shù)指引以及編制專項(xiàng)規(guī)劃等方式，明確行動重點(diǎn)內(nèi)容，推動全省城市更新工作開展。
       一是明確統(tǒng)分結(jié)合和近遠(yuǎn)有序的更新任務(wù)。首先要制定統(tǒng)分結(jié)合的更新任務(wù)。結(jié)合省情特征和更新基礎(chǔ)，細(xì)化“宜居、韌性、智慧”城市內(nèi)涵，明確全域統(tǒng)籌的任務(wù)要求和差異化的分區(qū)分類更新任務(wù)指引。其次要明確統(tǒng)分結(jié)合的空間單元。明確相對統(tǒng)一的更新集成單元，將各類更新行動、資金和政策化零為整，營造功能完整的生活場景。根據(jù)行動類型、特色基因要素，實(shí)行差別引導(dǎo)。最后需要處理好遠(yuǎn)近行動的關(guān)系，明確“保底線-補(bǔ)短板-激活力”漸進(jìn)式的更新行動路徑。民生底線安全類項(xiàng)目須應(yīng)改盡改，補(bǔ)充功能和環(huán)境短板類項(xiàng)目要宜改即改，激發(fā)活力和提升品質(zhì)類項(xiàng)目要能改則改。將城市更新行動與城市階段性、民生穩(wěn)定性和運(yùn)營可持續(xù)性結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)有機(jī)更新、和諧發(fā)展。
       二是建立上下聯(lián)動和專項(xiàng)協(xié)同的工作推進(jìn)機(jī)制。首先要強(qiáng)化省級城市更新主管部門對地方工作推進(jìn)的監(jiān)督。建立省級體檢機(jī)制，定期評估工作推進(jìn)和體檢轉(zhuǎn)化情況，通過地方實(shí)踐反饋，優(yōu)化完善省級政策，調(diào)整更新任務(wù)。其次要建立省市聯(lián)動的更新項(xiàng)目分級管理制度。明確試點(diǎn)探索級和常規(guī)級更新項(xiàng)目，試點(diǎn)項(xiàng)目給予政策和資金傾斜，常規(guī)項(xiàng)目可由地方向省級部門申請指導(dǎo)。結(jié)合地方實(shí)際，建立項(xiàng)目分級管理和技術(shù)審查制度，根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模和重要程度，明確省市管理權(quán)限。最后要細(xì)化省直部門在城市更新中的職能分工。進(jìn)一步明確規(guī)劃政策、實(shí)施行動、資金支持等方面牽頭和配合部門的責(zé)任分工。在此基礎(chǔ)上，將各股力量集成于更新重點(diǎn)區(qū)域、領(lǐng)域和單元，實(shí)現(xiàn)從“背靠背”找項(xiàng)目向“面對面”謀項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。
       三是把準(zhǔn)符合省情和地方訴求的政策方向。省級行政主體要適度放寬政策限制，在兼顧公平和效率原則下，結(jié)合區(qū)域內(nèi)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)活力、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、財(cái)稅能力、體制機(jī)制等方面特點(diǎn)，明確鼓勵和支持政策創(chuàng)新的特定領(lǐng)域和方面，降低存量時代“規(guī)劃、建設(shè)、治理”全生命周期的資金、時間和制度成本，調(diào)動地方更新工作積極性。同時，還應(yīng)設(shè)定政策內(nèi)容突破的黑名單，降低各項(xiàng)潛在風(fēng)險。
雖然省級城市更新行動尚處于起步探索階段，但其作為傳遞國家城市更新宏觀要求和反饋地方實(shí)踐訴求的橋梁作用已然顯現(xiàn)。未來，隨著省級城市更新行動類型和內(nèi)容的進(jìn)一步豐富，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平將得到進(jìn)一步提升，人民對美好生活的向往目標(biāo)也將加快實(shí)現(xiàn)。
       •國子健
 
       中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司規(guī)劃三所高級城鄉(xiāng)規(guī)劃師，碩士，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師。長期從事區(qū)域規(guī)劃和城市更新等領(lǐng)域的科研和實(shí)踐工作。參與《遼寧省城市更新規(guī)劃（2022~2035年）》《天津新村省級宜居示范街區(qū)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)》等城市更新類項(xiàng)目。合著出版《跨界治理：理論·規(guī)劃·機(jī)制》，在《城市規(guī)劃》《城市規(guī)劃學(xué)刊》等期刊發(fā)表論文10余篇。