來源：中國(guó)建設(shè)報(bào) 2023-05-25
作者：王純 李瀟
       黨的二十大報(bào)告明確了城市更新行動(dòng)的重要戰(zhàn)略作用，城市更新逐漸成為各大城市破解城市問題和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主要載體。在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭開展的第一批試點(diǎn)城市更新工作中，發(fā)現(xiàn)城市更新存在主體多元、內(nèi)容多樣、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、資本密集等若干問題，迫切需要在正確價(jià)值觀指引下樹立系統(tǒng)化統(tǒng)籌理念，推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)。
       城市更新行動(dòng)面臨的主要問題
       公共利益和市場(chǎng)利益難以協(xié)調(diào)。由于以往的城市更新多以項(xiàng)目實(shí)施為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)具體項(xiàng)目地塊內(nèi)部的資金平衡，往往會(huì)出現(xiàn)遴選項(xiàng)目時(shí)“挑肥揀瘦”、注重短期經(jīng)濟(jì)利益、公共利益無法得到充分保障等問題。
       實(shí)施積極性主動(dòng)性不高。為營(yíng)造舒適的居民生活環(huán)境，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正大力推進(jìn)老舊小區(qū)/街區(qū)改造、建設(shè)15分鐘生活圈等工作。但由于老舊小區(qū)改造存在投入大收益低、居民意愿難統(tǒng)一等問題，實(shí)施時(shí)更多依靠政府推動(dòng)，市場(chǎng)主體投資和參與意愿相對(duì)較低。
       組織推進(jìn)和政策保障難度大。城市更新工作涉及面廣，在現(xiàn)行的工作推進(jìn)機(jī)制下，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，難以形成合力?；诔鞘性隽拷ㄔO(shè)邏輯的規(guī)劃、土地和審批政策，對(duì)城市更新的支撐缺乏系統(tǒng)性，實(shí)施中審批程序多、難度大。
       歷史傳承和未來適應(yīng)性不足。從歷史層面來看，對(duì)城市歷史的延續(xù)缺乏統(tǒng)籌，歷史文化保護(hù)傳承往往被忽視輕視。從未來層面來看，以人工智能為代表的新型信息革命正在推進(jìn)，城市居民生活方式在發(fā)生轉(zhuǎn)變，但更新規(guī)劃中適應(yīng)未來場(chǎng)景的彈性不足。
       樹立以人為本和系統(tǒng)統(tǒng)籌的理念
       黨的二十大報(bào)告對(duì)城市更新的價(jià)值理念進(jìn)行了深刻詮釋。能夠看出，“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”是基本出發(fā)點(diǎn)，“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”可以理解為總體方向，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”是城市高質(zhì)量建設(shè)的重要戰(zhàn)略和策略，而“打造宜居、韌性、智慧城市”則是城市建設(shè)的總體目標(biāo)。城市更新試點(diǎn)工作應(yīng)貫徹黨的二十大精神，在城市高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)、方向和目標(biāo)指引下，需要突出“以人民為中心”和綜合統(tǒng)籌理念，準(zhǔn)確實(shí)施城市更新行動(dòng)。
       國(guó)際上開展城市更新，同樣非常強(qiáng)調(diào)以人為本和綜合統(tǒng)籌。1958年8月，第一次城市更新研討會(huì)在荷蘭海牙召開，會(huì)上首次對(duì)城市更新的理論概念進(jìn)行了闡述：“生活在都市的人……對(duì)于自己所住的房屋的修理改造，街道、公園、綠地，不良住宅區(qū)的清除等環(huán)境的改善，以便形成舒適的生活，美麗的市容……所有這些有關(guān)城市改善的建設(shè)活動(dòng)，就是城市更新。”2000年英國(guó)《城市更新手冊(cè)》中提出：“城市更新定義是引導(dǎo)城市問題的解決，持續(xù)改善亟待發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)和環(huán)境條件的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)。”
       聚焦“四個(gè)維度”全過程實(shí)施統(tǒng)籌
       城市更新的對(duì)象是城市，城市是一個(gè)復(fù)雜綜合體，需要全面綜合把握統(tǒng)籌策略，結(jié)合山東省濰坊市在國(guó)家第一批城市更新試點(diǎn)工作中的實(shí)踐探索，著重從需求統(tǒng)籌、政策統(tǒng)籌、空間統(tǒng)籌、時(shí)間統(tǒng)籌四個(gè)維度，探討城市更新統(tǒng)籌的工作要點(diǎn)。
       需求統(tǒng)籌層面，從城市更新相關(guān)利益方的需求出發(fā)，開展城市體檢，準(zhǔn)確把握問題，明確更新要點(diǎn)。其中，政府更加關(guān)心城市空間格局優(yōu)化、城市安全韌性提升、民生設(shè)施改善等；居民更加關(guān)心住宅改造、居民環(huán)境提升、通勤交通改善等；產(chǎn)業(yè)企業(yè)更加關(guān)心產(chǎn)業(yè)園區(qū)便利度和人才就業(yè)、居住環(huán)境提升等；國(guó)企央企建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方更加關(guān)心在城市更新中壯大國(guó)有資產(chǎn)和增加良性運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)等；市場(chǎng)參與方關(guān)心投資收益等。在多元需求下，更加需要秉承“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”基本邏輯線索，將以上各類需求統(tǒng)籌起來，實(shí)現(xiàn)城市更新的綜合目標(biāo)。在濰坊實(shí)踐中通過對(duì)區(qū)級(jí)更新涉及近2.2萬條居民需求進(jìn)行分析，并實(shí)地訪談了解居民意愿，走訪政府、企業(yè)等各類主體，結(jié)合大數(shù)據(jù)等進(jìn)行綜合體檢，明確面臨重點(diǎn)問題和統(tǒng)籌更新方向。
       政策統(tǒng)籌層面，城市更新與原城市增量建設(shè)存在顯著不同，表現(xiàn)為從新建項(xiàng)目的“立項(xiàng)-投資-建設(shè)-交付”的工程項(xiàng)目性質(zhì)到“共謀、共建、共管、共治、共享、共贏”的統(tǒng)籌治理性質(zhì)。這就需要全面細(xì)化制度政策內(nèi)容、打通省市-縣市區(qū)-更新單元片區(qū)-更新項(xiàng)目的政策上下傳導(dǎo)反饋的路徑，在實(shí)踐中梳理規(guī)劃、土地、管理、建設(shè)、獎(jiǎng)懲的各類政策制度。在濰坊實(shí)踐中，探索了書記市長(zhǎng)領(lǐng)銜、上下互動(dòng)的組織推進(jìn)框架；探索了多種土地資源配置方式應(yīng)對(duì)土地出讓年限、建筑設(shè)計(jì)使用年限、企業(yè)生命周期不相匹配問題；探索了實(shí)行房屋跟隨土地一并出讓，避免凈地出讓帶來的大拆大建問題；明確了用途轉(zhuǎn)換和土地兼容使用管理規(guī)則等。
       空間統(tǒng)籌層面，城市更新迫切需要打破項(xiàng)目宗地思維，強(qiáng)調(diào)片區(qū)統(tǒng)籌和單元管理，通過統(tǒng)籌平衡原產(chǎn)權(quán)主體、市場(chǎng)主體和政府等多方利益，確定項(xiàng)目規(guī)劃條件及增補(bǔ)公益性項(xiàng)目或公共設(shè)施安排。比如，上海更新條例第十九條進(jìn)一步強(qiáng)化設(shè)立統(tǒng)籌主體，統(tǒng)籌開展在更新區(qū)域內(nèi)的城市更新活動(dòng)。在濰坊區(qū)級(jí)更新的實(shí)踐中探索功能空間格局的統(tǒng)籌，將不同更新單元統(tǒng)籌起來，支撐濰坊北部城區(qū)的一體化聯(lián)動(dòng)更新。
       時(shí)間統(tǒng)籌層面，一方面，要傳承城市歷史，具有保護(hù)價(jià)值的城市片區(qū)和建筑是文化遺產(chǎn)的重要組成部分，是弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、塑造城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色的重要載體。在濰坊實(shí)踐中強(qiáng)化了歷史文化街區(qū)保護(hù)工作，將保護(hù)單元和生活單元緊密結(jié)合，并注重風(fēng)貌協(xié)調(diào)，彰顯城市特色。另一方面，要為未來留白，探索“戰(zhàn)略留白”管控，為發(fā)展保留“彈性”。將城市更新專項(xiàng)規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，對(duì)未來發(fā)展方向不明確的需要更新用地，可規(guī)劃留白，進(jìn)行過渡性保留和管控，待發(fā)展方向明確、轉(zhuǎn)型升級(jí)政策和實(shí)施路徑清晰后，再實(shí)施規(guī)劃。
城市更新工作是一個(gè)持續(xù)動(dòng)態(tài)過程，應(yīng)充分重視統(tǒng)籌要義，尊重城市發(fā)展時(shí)空規(guī)律，破解“城市病”和政策堵點(diǎn)，打通城市高質(zhì)量更新實(shí)施路徑，推進(jìn)可持續(xù)更新。

       •王純
       就職于中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，高級(jí)城市規(guī)劃師，注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師。主持和參加的規(guī)劃項(xiàng)目包括濰坊市城市更新實(shí)施規(guī)劃、寒亭區(qū)城市更新實(shí)施行動(dòng)、濰坊市國(guó)土空間總體規(guī)劃、重慶1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈空間發(fā)展戰(zhàn)略研究、四川德陽市災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃、天津市城市總體規(guī)劃、莆田市城市總體規(guī)劃等。發(fā)表多篇學(xué)術(shù)論文，并參與中國(guó)工程院重大咨詢項(xiàng)目“中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究”。曾獲全國(guó)優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)。

       •李瀟
       就職于中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師，注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師。主持及參與的項(xiàng)目包括濰坊市城市更新實(shí)施規(guī)劃、煙臺(tái)市城市發(fā)展戰(zhàn)略研究（獲山東省優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)）、濟(jì)寧市國(guó)土空間總體規(guī)劃、天津市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究（獲全國(guó)優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)）、石家莊市空間發(fā)展戰(zhàn)略（獲全省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃編制成果評(píng)選三等獎(jiǎng)）等。出版譯著《區(qū)域的遠(yuǎn)見-圖解魯爾區(qū)空間發(fā)展》，發(fā)表多篇學(xué)術(shù)論文。